Hospodaření obcí v loňském roce

Výsledky rozpočtů obcí za rok 1999 příjemně překvapily. Nemalou měrou přispěly k tomu, že podíl deficitu veřejných rozpočtů na hrubém domácím produktu v tomto roce dosáhl pouze 0,6 %. Zatímco státní rozpočet (včetně rozpočtů okresních úřadů) vykázal schodek přesahující 30 mld. Kč, rozpočty obcí dosáhly přebytek. Ten představoval 19,4 mld. Kč, což je téměř 11,5 % jejich celkových příjmů.

Tabulka 1 zřetelně dokumentuje tendenci ke zlepšení celkového rozpočtového hospodaření obcí nastartovanou již v roce 1997. Tabulka 2 ukazuje rozdíly v dynamice příjmů a výdajů rozpočtů obcí a rozpočtu státního. Příjmy obcí se v roce 1999 ve srovnání s rokem předchozím zvýšily o 22,8 %, výdaje pouze o 10,1 %. V případě státního rozpočtu to bylo 5 % v případě příjmů a 5,2 % pokud jde o výdaje. Podíl obcí na příjmech a výdajích veřejných rozpočtů v užším vymezení tak nadále stoupá, jak ukazuje také tabulka 2.

Dosažený přebytek v rozpočtech obcí se promítl i do vývoje obecního dluhu. Tabulka 3 ukazuje, že dluh obcí se v roce 1999 ve srovnání s rokem předchozím zvýšil pouze o 1 mld. Kč. Nově přijaté půjčky (ve formě bankovních úvěrů a obligací) obcí byly nižší než splacené půjčky (čili objem splátek jistin) v tomto roce. Zvýšily se pouze ostatní dluhy. Podle rozborů Ministerstva financí se čistý přírůstek dluhu obcí v roce 1999 rovná částce, ve které obce jako přijatý dluh zaevidovaly část příjmů z převodu hlasovacích práv k distribučním elektrárenským a plynárenským společnostem.

Úloha, kterou ve zlepšení výsledků hospodaření obcí sehrály příjmy obcí získané z převodu hlasovacích práv a z prodeje akcii distribučních plynárenských a elektrárenských společností, je známá. Její kvantitativní rozměr odhaduje Ministerstvo financí na zhruba 29 mld. Kč. Je to větší částka, než kolik činil přebytek rozpočtů obcí. Jinak řečeno, znamená to, že část peněz, které obce takto získaly, byla utracena. Pro osvětlení toho, jakým způsobem byly použity, se podíváme i na rozdělení celkového rozpočtu obcí na část běžnou a část kapitálovou.

Příjmy a výdaje obcí

Z výše uvedeného je zřejmé, že na příznivém výsledku rozpočtového hospodaření obcí mají zásluhu především příjmy. Na jejich dynamice se podílely především výnosy získané převodem hlasovacích práv či prodejem akcií distribučních firem elektrárenských a plynárenských společností. Růst daňových a nedaňových příjmů a i dotací byl podstatně nižší. Ve srovnání s rokem 1998 se podíl příjmů z prodeje majetku na celkových příjmech obcí zvýšil o 12 procentních bodů. Nejvyšší pokles naopak zaznamenal podíl daňových příjmů, a to o téměř 8 procentních bodů. Tato příjmová položka vykázala v roce 1999 růst pouze o 5 %, což je ve srovnání s rokem předchozím polovina. Kromě roku 1997 je to nejnižší dynamika od zavedení nového daňového systému.

Celkové dotace se v roce 1999 zvýšily o 11 %, což je více než v roce předchozím. Zvýšení se týká stejnou měrou dotací na provoz i dotací kapitálových. Navzdory tomuto růstu se podíl dotací na celkových příjmech obcí snižuje od roku 1994, a to z necelých 28 % až na 19,4 %.

Růst nedaňových příjmů dosáhl v roce 1999 obdobného výše jako příjmy daňové. Nejdynamičtější položkou (téměř trojnásobný růst) byly výnosy z prodeje obecního majetku. V roce 1999 tvořily více než pětinu příjmů obcí. Je to zároveň položka, která má neopakovatelný charakter. V roce 2000 lze očekávat výrazné snížení.

Investiční výdaje rozpočtových organizací obcí představují téměř jednu třetinu celkových výdajů. I když je jejich podíl vysoký, od roku 1995 se plynule snižuje. V roce 1999 zaznamenala tato položka nulový růst, i když se kapitálové příjmy obcí enormně zvýšily.

Podíl výdajů rozpočtových organizací, tj. výdajů na mzdy zaměstnanců, na pojistné placené zaměstnavatelem, na nákupy zboží a služeb a na úroky, na celkových výdajích se nepatrně snížil, a to jak ve srovnání roku 1999 s rokem předchozím, tak i ve srovnání s rokem 1994. Výrazně se snížily celkové (tedy investiční i neinvestiční) transfery podnikatelským subjektům. Opačný trend, tedy zvyšování podílu na celkových výdajích, vykazují v posledních třech letech transfery obyvatelstvu.

Běžný a kapitálový rozpočet

Rozpočtová skladba platná od roku 1997 umožňuje členit celkových rozpočet na rozpočet běžný a rozpočet kapitálový. Nejen vzhledem k výrazným změnám v kapitálových příjmech obcí v roce 1999 ale i s ohledem na další skutečnosti, je dále uveden rozbor rozpočtového hospodaření obcí v rozdělením jejich rozpočtů na dvě části.

Z tabulky 6 je zřejmé, že od roku 1997 se snížil podíl běžných příjmů na celkových příjmech, a to z necelých 84 % na téměř 72 %. K podstatnému snížení došlo právě v roce 1999, a to v důsledku značně vyšších příjmů z prodeje obecního majetku. Obecně platí, že vyšší podíl běžných příjmů na celkových příjmech zaručuje větší stabilitu rozpočtu. Tato skutečnost jej činí méně závislým na nahodilých a nepravidelných příjmech a umožňuje lepší projekci příjmů a následně i výdajů.

Jak vyplývá z podstaty věci, běžný rozpočet je nezávislý na kapitálových, tedy nepravidelných příjmech a výdajích.

Saldo běžného rozpočtu vykazuje trvalý přebytek, který se v uvedených letech pohyboval mezi 19 % v roce 1999 a 24 % v roce předchozím. Znamená to, že obce ve svém souhrnu jsou schopny hradit své běžné, opakující se výdaje v rámci svých běžných příjmů. Nejen to. Zároveň to znamená, že dluh obce používají především na financování kapitálových výdajů.

Pokles podílu daňových příjmů obcí na jejich celkových příjmech je vidět z tabulky 6. Podíl výnosu daně z příjmů fyzických osob z podnikání se snížil mezi lety 1997 až 1999 o 1,3 procentního bodu. V případě daně ze závislé činnosti činí toto snížení 0,8 procentního bodu. Za příznivým vývojem daně z příjmů právnických osob se také skrývá růst té části této daně, kterou platí obec sama sobě. Vykázané hodnoty se zvýšily z 3,0 mld. Kč v roce 1997 až na 5,2 mld. Kč v roce 1999. Po jejím odpočtu činí přírůstek daně z příjmů právnických osob pouze o 0,4 mld. Kč.

Vývoj podílu daně z nemovitosti odpovídá charakteru základu této daně, který nereaguje ani na ekonomický růst, ani na vývoj inflace. Nepatrné zvýšení výnosu této daně je důsledkem aplikace vyšších koeficientů. Přestože se podíl místních poplatků na celkových příjmech nepatrně zvyšoval, je vcelku zanedbatelný.

Nedaňové příjmy tvoří především výnosy, které obec získává při poskytování služeb. Patří sem mj. zajištění provozu školního stravování, knihoven, odvozu domovního odpadu, poplatky za parkování apod. Tato příjmová položka je po daňových příjmech druhou nejvýznamnější položkou, i když proti těmto příjmům stojí náklady. Její podíl vykazuje v posledních třech letech tendenci k mírnému poklesu.

Podíl dotací na provoz na celkových příjmech se v uvedených třech letech se pravidelné zvyšoval. Jedná se zejména o dotace ze státního rozpočtu, které jsou určeny na sociální dávky pro obyvatele postižené nebo v sociální tísni, na částečnou úhradu nákladů spojených s provozem základních a mateřských škol, kojeneckých ústavů a dětských domovů, s výkonem státní správy na úrovni obcí. Patří sem i příspěvek na dopravní obslužnost a na činnost hasičských záchranných sborů.

Nejvýznamnější položkou v běžných výdajích obcí tvoří nákup zboží a služeb. Představují více než jednu třetinu, jeho podíl na celkových výdajích se však v daném období snížil. Stejnou tendenci zaznamenal i nákup materiálu.

O téměř dva procentní body se snížil v daném období i podíl výdajů na příspěvky příspěvkovým, neziskovým a podobným organizacím na celkových výdajích. Rostoucí míra nezaměstnanosti se odrazila i ve zvyšování podílu výdajů na transfery domácnostem. Z 8,3 mld. vyplacených transferů domácnostem představují sociální dávky téměř 8 mld. Kč.

Výdaje na platy zaměstnanců tvoří stabilní podíl na celkových běžných výdajích – necelých 12 %. Jejich růst tudíž odpovídá tempu růstu celkových běžných výdajů, a to i přesto, že v roce 1999 došlo ke zvýšení tarifních platů zaměstnanců v rozpočtových a příspěvkových organizacích. Rovněž úroky si zachovávají v posledních třech letech konstantní proporci. Svou úlohu zde sehrál nejen příznivý vývoj úrokových sazeb, ale i stabilizace obecního dluhu.

V rámci příjmů kapitálového rozpočtu se radikálně změnila struktura ve prospěch příjmů z prodeje obecního majetku. Podíl kapitálových dotací na celkových dotacích se v roce 1999 ve srovnání s rokem 1998 zvýšil, i když pouze o 1,2 procentního bodu. Zhruba polovinu kapitálových dotací představují dotace na výstavbu nájemních bytů a s tím související technické infrastruktury, na výstavbu bytů s pečovatelskou službou a na program obnovy venkova. Nezanedbatelnou váhu mají i dotace ze Státního fondu životního prostředí zaměřené na výstavbu či rozšíření čistíren odpadních vod, kanalizace, plynofikace apod.

Jak vyplývá z tabulky 7, dotace podnikatelským subjektům se v roce 1999 ve srovnání s rokem předchozím snížily, a to nejen jejich podíl na kapitálových výdajích, ale v absolutním vyjádření. Týká se to především dotací právnickým osobám, které provozují dopravu.

Vzhledem k velkému přírůstku kapitálových příjmů a relativně malé dynamice kapitálových výdajů se výrazným způsobem snížil schodek kapitálového rozpočtu.

Zatímco celkové příjmy vykázaly v roce 1999 růst o 22,8 %, kapitálové příjmy dosáhly dvojnásobku. Navzdory tomuto vývoji se však podíl kapitálových výdajů na celkových výdajů snížil, a to 0,6 procentních bodů. Příznivé hodnocení rozpočtového hospodaření obcí, které vyplývá ze zlepšeného salda rozpočtu v roce 1999 a z vývoje místního dluhu je spojeno s některými méně příznivými rysy vývoje v tomto roce. Patří k nim i skutečnost, že příjmy běžného rozpočtu se v roce 1999 ve srovnání s rokem předchozím zvýšily o 6,4 mld. Kč, ale přebytek tohoto rozpočtu se snížil o 4,4 mld. Kč. Z toho vyplývá, že běžné výdaje v roce 1999 vykázaly vyšší dynamiku růstu než běžné příjmy. Pokračování této tendence by mohlo by mohlo ohrožovat dosud stabilní vývoj tohoto segmentu rozpočtů obcí.

Celkové příjmy obcí se v roce 1999 ve srovnání s rokem předchozím zvýšily o 31,5 mld. Kč. Část tohoto přírůstku se promítla do zvýšení přebytku rozpočtů obcí, a to o 17,8 mld. Kč. Z rozdílu těchto dvou údajů, tj. z 13,7 mld. Kč bylo na zvýšení kapitálových výdajů použito pouze 2,9 mld. Kč a zbývající část byla "rozpuštěna" v běžných výdajích.

Dluh obcí

Celkový dluh obcí na konci roku 1999 dosáhl výše 40 mld. Kč. Vykázaný dluh obsahuje i nevyčerpané prostředky ve výši 0,4 mld. Kč, které stát na obce převedl na poskytování bezúročných půjček občanům, který zaměstnavatel zadržuje mzdu z důvodů špatné finanční situace podniku. Obce v roce 1999 žádné půjčky v rámci tohoto programu neuskutečnily. Z tabulky 3 je zřejmý pokles dluhu ve formě bankovních úvěrů i komunálních obligací. V roce 1999 se uskutečnila pouze emise města Prahy, a to v souvislosti s termínem splatnosti první emise z roku 1994.

Vývoj dluhu obcí v roce 1999 ukázal, že tendence ke snižování jeho dynamiky i nadále pokračuje. Svou úlohu sehrává i váha výdajů na splácení dříve přijatých dluhů, výrazné zpomalení dynamiky kapitálových výdajů a také dodatečné příjmy z prodeje obecního majetku. Prvně jmenované faktory budou pokračovat i v letošním roce. Druhý již nikoli. Je zajímavé, že dynamiku dluhu pouze jen málo ovlivnily velmi příznivé úrokové podmínky na kapitálovém trhu. Ani ty nebudou mít pravděpodobně dlouhého trvání.

V rámci bankovních úvěrů obcím pokračuje tendence ke snižování podílu České spořitelny, aktivnější roli na tomto poli sehrává Komerční banka, Českomoravská hypoteční banka, Česká stavební spořitelna a Volksbank CZ.

Obce, tak jako v předchozích letech, financují z půjček především plynofikaci, kanalizaci, čističky odpadních vod, vodovody a výstavbu obecních bytů. Využití půjček obcí je podobné jako u kapitálových dotací a vyplývá z požadavku jejich spoluúčasti na dotovaném projektu.

V rámci jednotlivých položek obecního dluhu vykázaly v roce 1999 růst pouze ostatní dluhy. Patří sem zejména návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu. Jsou použity na financování modernizace bytového fondu, drobných vodohospodářských projektů včetně revitalizace říčních systémů, dále na rozšíření a budování vodovodů, kanalizačních systémů, čistíren odpadních vod apod.

Závěr

Nesporně příznivé výsledky rozpočtového hospodaření obcí v roce 1999, dosažené navzdory celkově nepříznivého ekonomického vývoje poznamenaného stagnací ekonomického růstu a zvyšující se nezaměstnaností, jsou doprovázeny některými nepříznivými charakteristikami. Snižování váhy přebytku v rámci běžného rozpočtu a pokles podílu kapitálových výdajů na celkových výdajích jsou ty nejvýznamnější. Tyto faktory ovlivní i vývoj rozpočtového hospodaření obcí v letošním roce. Pokračování nižší intenzity kapitálových výdajů se promítne i do nízké dynamiky obecního dluhu.

Naproti tomu očekávané oživení ekonomického růstu v roce 2000, které by se mělo promítnout i do daňových výnosů, může vést ke stabilizaci podílu daňových příjmů na celkových příjmech, což by bylo pozitivním jevem. Do tohoto vývoje v následujícím období však zasáhne nové rozpočtové určení daní připravované pro rok 2001.

Tabulka 1: Rozpočty obcí v letech 1994--1999 (mld. Kč)

Pramen: Státní závěrečný účet, Ministerstvo financí

Tabulka 2: Rozdělení příjmů a výdajů (mld. Kč)

Pramen: Státní závěrečný účet, Ministerstvo financí
Poznámky:
¹ Státní rozpočet zahrnuje i rozpočty okresních úřadů.
² Transfery ze státního rozpočtu do rozpočtů obcí jsou zahrnuty v rozpočtech obcí .

Tabulka 3: Obecní dluh (mld. Kč)

Pramen: Státní závěrečný účet, Ministerstvo financí

Tabulka 4: Příjmy obcí (mld. Kč nebo %)

Pramen: Státní závěrečný účet, Ministerstvo financí
Poznámka: Vzhledem ke změně rozpočtové skladby z roku 1997 není obsah jednotlivých položek plně srovnatelný.

Tabulka 5: Výdaje obcí (mld. Kč nebo %)

Pramen: Státní závěrečný účet, Ministerstvo financí

Tabulka 6: Běžný rozpočet (mld. Kč nebo v %)

Pramen: materiály Ministerstva financí
Poznámka: ¹ daň z příjmů právnických osob

Tabulka 7: Kapitálový rozpočet (mld. Kč nebo %)

Pramen: materiály Ministerstva financí

Věra Kameníčková, Úřad vlády