Změní se příspěvkové organizace?
Přiblížila se doba, kdy bude nutné nově upravit strukturu a organizaci veřejného sektoru. Přesněji řečeno tu jeho část, kterou stát či územní samospráva využívá k zabezpečení svých úkolů. Koncepčnímu řešení musí předcházet odpověď na otázku -- pomocí jakých nástrojů jsme schopni a ochotni vytýčeného cíle dosáhnout?
Pokud se budeme přidržovat dosavadního vývoje, můžeme říct, že pro řešení dané otázky jsou definovány tzv. organizační složky a příspěvkové organizace. Těmto subjektům zřizovatel individuálně vymezuje úkoly, jichž mají svou činností dosáhnout, prostředky, které jim k tomu mají napomáhat a podmínky, za kterých tak budou činit.
Oba útvary budou muset projít koncepční proměnou a není podstatné, jak se pojmenují. Je však důležité, aby převzaly úkoly stávajících příspěvkových organizací a organizačních složek a vhodným způsobem reflektovaly potřeby společnosti.
Příspěvkových organizací by se změny měly dotknout nejvýznamněji, neboť přesné vymezení, zprůhlednění a změna pohledu na vlastnictví majetku v našem systému práva jejich postavení posune na vyšší úroveň. Pouze zásadní změny mohou zaručit jejich další "zdravý" a bezchybný vývoj po stránce právní i ekonomické a z pohledu účetního a daňového.
Rozdílnost organizací
Pokud chceme řešit problematiku příspěvkových organizací v této společnosti, bude nutné zdůraznit rozdíl mezi právnickými osobami veřejného práva a právnickými osobami soukromoprávního typu, a to neziskových i ziskových. Snaha o komplexní charakteristiku uvedených právnických osob by byla poměrně složitá, neboť známé argumenty jsou mnohdy nevýrazné a zavádějící. Přesvědčivější důkazy pro porovnání rozdílnosti uvedených skupin nalezneme, pokud uvedeme hlavní důvody existence těchto jednotlivých právnických osob. Nelze přitom vycházet pouze z právní charakteristiky, ale je nutný celkový pohled, s důrazem na vymezení cíle, který je důvodem vzniku těchto organizací.
U příspěvkové organizace, tedy právnické osoby veřejnoprávního charakteru, je hlavním účelem jejich existence převzetí těch činností v působnosti zřizovatele, které jsou hodny veřejného zájmu. Jsou to organizace zpravidla neziskové, a tudíž jejich zabezpečení není pro soukromý sektor ekonomicky zajímavé. Rozsah, struktura a složitost těchto činností vyžaduje samostatnou právní subjektivitu. Zdůrazňuje se přímá vazba organizace na zřizovatele, který zadává úkoly, financuje a také kontroluje jejich naplňování.
Hlavním účelem existence soukromoprávních právnických osob neziskového charakteru je také zabezpečování především neziskových činností. Na rozdíl od veřejnoprávních organizací jim však nejsou svěřeny úkoly zřizovatele či zakladatele a ten nemá povinnost tyto činnosti financovat, případně jinak materiálně zabezpečit. Zákonodárce samozřejmě ukládá i zakladatelům těchto právnických osob řadu povinností, avšak prostřednictvím jiných právních předpisů, v jiném rozsahu, a v jiném rozložení "hybných sil".
Právnické osoby koncipované obchodním zákoníkem mají také jasně definované cíle činnosti, a to v předmětu podnikání. Jejich základním posláním však je svou činností přinášet svému zakladateli majetkový prospěch, tedy zisk.
Obchodní společnosti
Jaké prostředky volí územní samosprávné celky při zabezpečování činností, které jsou v jejich působnosti?
Jedním ze způsobů je zakládání a následné provozování obchodních společností. Pokud však má jít o veřejný zájem, získává toto řešení povážlivé trhliny a je principiálně nevhodné. Obchodní společnost založí samospráva jako jediný zakladatel, vydá příslušnou zakladatelskou listinu, v níž vymezí této právnické osobě, kromě jiných práv a povinností, také předmět podnikání. Jedná se o činnosti, které zakladatel potřebuje zabezpečit při dodržení určitých parametrů. Je však třeba zdůraznit, že primární povinností obchodních společností je hospodařit tak, aby bylo dosaženo co nejvyššího zisku. Statutární orgány obchodních společností jsou odpovědny za ekonomickou situaci a nemohou dopustit poškozování zájmů společnosti např. tím, že budou provozovat činnosti nevýhodné, dlouhodobě ztrátové a nepřinášející společnosti jiné výhody. Zakladatel tedy nemá možnost si na obchodní společnosti plnění svěřených úkolů v plném rozsahu vynutit. Stejně tak obchodní společnost nemá možnost požadovat na svém zakladateli pravidelné dofinancování ztrátových činností.
Nedostatečná a nevhodná specifikace příspěvkových organizací i jejich nevyhovující koncepční řešení ve vazbě na potřeby společnosti často velmi nešťastně bývá motorem jejich transformace na obchodní společnosti. Úplně mimo možnost rozumového uchopení problému je navíc daňová diskriminace příspěvkových organizací především zřizovaných územním samosprávným celkem.
Právní subjektivita škol
Ještě významnější otázkou je nutnost vypořádat se s problémem příspěvkových organizací, které díky své struktuře a rozsahu činností nesplňují elementární požadavky kladené na příspěvkovou organizaci jako právnickou osobu. Zde máme na mysli především oblast školství, kdy zákon č. 284/2002 Sb., který změnil znění školského zákona přinesl výrazné změny v hospodaření školských zařízení. Ustanovení § 24 odst. 4 zmíněného zákona stanovilo povinnost do 1. ledna 2003 převést veškerá školská zařízení na příspěvkové organizace. Bez ohledu na jejich velikost, rozsah činnosti a působnosti, a dále na možnosti a schopnosti takovéto organizace existovat jako samostatný právní subjekt. Nevyřešené ekonomické dopady nabízí otázku, zda zákonodárce, ale především předkladatel zákona vůbec pochopil, co příspěvková organizace představuje, a jaké jsou možnosti menších obcí dostát na ně kladeným požadavkům.
Otázka vlastnictví majetku
Problematika příspěvkových organizací vyžaduje vyhodnotit, a vyřešit řadu problémů. Především současná právní úprava příspěvkových organizací je nedostatečná a její koncepce je odtržena od potřeb společnosti. Je nutné si uvědomit situaci příspěvkových organizací a pokusit se o vymezení koncepce nové.
Přizpůsobovat stávající právní úpravu příspěvkových organizací jejich potřebám nepostačí, pokud se nezmění zásadně pojetí zákona. Typickým příkladem je otázka způsobilosti příspěvkové organizace, zřízené uzemní samosprávou, vlastnit majetek. Stávající koncepce a historický vývoj v souvislosti s vlastnictvím majetku je zřejmý -- příspěvková organizace není subjektem vlastnického práva. Potřeba vlastnit majetek se však u příspěvkových organizací projevuje velmi naléhavě. Uvedený problém se uspokojivě nevyřešíme tím, že se pokusíme vlastnictví majetku příspěvkové organizaci přiznat pouhým výkladem.
Dle názoru autorů však ani otevřené přiznání tohoto práva zákonem, bez zásadního zásahu do koncepce příspěvkové organizace, nepovede k uspokojivému výsledku. Především proto, že koncepce zákona s takovým řešením nepočítá.
Současná existence správy majetku, vedle vlastnictví majetku, je v příspěvkové organizaci nevhodná, nemá pozitivní přínos ani pro zřizovatele, ani pro příspěvkovou organizaci, neslučuje se základními pravidly pohledu na "veřejný majetek" a jejich společná existence by byla kontraproduktivní.
Vlastnictví nebo správa?
V otázkách majetku způsobuje odlišnost příspěvkových organizací od právnických osob vymezených obchodním zákoníkem především problémy tím, že nezapadá do ustálených mechanizmů a právních definic, které jsou pro právnické osoby obvyklé. Tím v žádném případě nechceme tvrdit, že právní subjektivita je obecně podmíněna schopností vlastnit majetek. Spíše si klademe otázku, zda postup, kdy nepřiznáme příspěvkové organizaci právo vlastnit majetek a nahradíme jej správou majetku pro svého zřizovatele, je nutný, účelný a přínosný pro daný typ organizací.
Odpověď je nasnadě. Nenacházíme významnější argumenty, které by podporovaly stávající stav. Vlastnictví majetku namísto správy majetku je u příspěvkových organizací jednoznačně vhodnějším řešením. S tímto postupem je však nutné spojit vymezení kategorie veřejného majetku a současně stanovit základní zásady hospodaření a nakládání s takovým majetkem. Jisté nebezpečí spočívá v tom, že při vymezení pravidel hospodaření a nakládání s veřejným majetkem bychom se dostali do těsné blízkosti stávající úpravy správy majetku a tudíž by u příspěvkových organizací nenastala potřebná změna. Je nutné si uvědomit, že potřebujeme silné a samostatné příspěvkové organizace jako poskytovatele veřejných služeb a nikoliv opak.
Role zákona
Samotná problematika vlastnictví majetku nemůže být jediným důvodem k vytvoření nové koncepce příspěvkových organizací. Bude nutné doplnit nebo nově vymezit definici příspěvkové organizace, která je v současné době nedostatečná a způsobuje mnohá nepochopení jak "zřizovatelů", tak "uživatelů". Je potřeba zdůraznit, že zřízení takového právního subjektu musí být pro zřizovatele prospěšné a účelné, zároveň však nově vznikající subjekt musí být schopen svoji právní subjektivitu naplnit.
Činnosti zabezpečované příspěvkovou organizací musí být stabilní a dlouhodobé. Měl by se znemožnit vztah komplexní podřízenosti, který je nefunkční vztah pro příspěvkové organizace i pro zřizovatele, a to i v provozních otázkách.
Je vhodné přímo v zákoně vymezit postavení příspěvkové organizace vůči zřizovateli v následujících rovinách:
- definicí úkolů příspěvkové organizace, vymezení práv a povinností, které jsou v působnosti zřizovatele a výkonem kterých pověřuje příspěvkovou organizaci
- financování těchto úkolů
- kontrolu zabezpečování svěřených úkolů, kontrolu hospodaření
Z uvedeného plyne, že vytvoření koncepčně nového typu organizací s sebou přinese zásadní "očistu" stávajících příspěvkových organizací, kdy jejich významná část např. většina školských organizací, jejichž zřizovatelem je obec či město, se bude muset přetransformovat, nejspíše na organizační složky. Není možné, aby sdílely stejnou organizační platformu jako například divadla či ústavy sociální péče.
Závěrem
Na závěr předestíráme myšlenku, která asi nebude s největší pravděpodobností přijímána jednoznačně. Není důvod pro zásadní rozdíly v přístupu k příspěvkovým organizacím zřízených státem a těmi, jejichž zřizovatel je územní samosprávný celek. Tyto právnické osoby, které jsou zřizovány k zabezpečování podobných činností a mají podobnou strukturu, by měly rovněž vycházet ze společného právního základu.