Dopady zvýšení DPH
Výjezdní zasedání finanční komise Svazu měst a obcí se konalo koncem února ve Štramberku. Na programu bylo několik zajímavých a aktuálních záležitostí, o kterých jsme hovořili s předsedou komise Ing. Ivanem Černým, starostou města Úvaly.
Daň z přidané hodnoty
Snad nejaktuálnější problematika, která se dotýká financování obcí souvisí se změnami zákona o dani z přidané hodnoty. Zvyšují se sazby daně u řady materiálů a služeb, podle návrhu nového zákona se dokonce očekává, že obce se stanou plátcem DPH. Jak se na tyto otázky dívá finanční komise?
Především jsme diskutovali o celkových dopadech zvýšení DPH na územní rozpočty. Vzhledem k tomu, že zákon byl v té době těsně před schválením, nebylo možné odhadnout celkové dopady na hospodaření obcí. Někteří členové komise se však pokusili vyčíslit dopady změny sazby této daně na vlastní rozpočet. Například Magistrát v Ostravě očekává na příjmové straně rozpočtu zvýšení o cca 70 mil. Kč, zvýšení výdajů však předpokládá v objemu přibližně 270 mil. Kč. Obecně se předpokládá, že obce na této úpravě prodělají a převládl názor, že zvýšení této daně povede k omezení investiční výstavby v obcích. Nehledě na hrozbu možnosti, že se mnoho obcí stane plátci DPH.
Právě tato skutečnost může být, vedle fiskálních dopadů, pro obce nejvíce náročná. Jaké povinnosti z toho pro obce vyplývají?
Plátce daně z přidané hodnoty má mnohem více povinností z hlediska účetnictví, problematika je složitější a obavy plynou především z toho, zda se obce budou dostatečně orientovat v těchto otázkách, zda nebudou porušovat zákony, neboť jejich výklad bývá různý a diametrálně odlišný. To způsobuje nejistotu a komplikace.
Jaké tedy byly závěry k této problematice?
Především se všichni musíme seznámit se schváleným zněním nového zákona. Pokud se v zákoně vyskytnou sporné body, je třeba žádat zpracovatele zákona o jejich objasnění. Pokud bude mít Svaz ke znění zákona připomínky, je třeba se obrátit v této věci na Senát ČR. Zejména musíme usilovat o to, aby se obce nestaly plátci DPH. Svaz by měl požádat Ministerstvo financí, aby v rámci bezplatné metodické pomoci obcím zdarma školilo celou problematiku daně z přidané hodnoty.
Zadluženost
Na programu byly také otázky zadluženosti a návrhy na připravovaná opatření k redukci nadměrného zadlužení obcí.
Informoval jsem komisi společně s Mgr. Váňou o jednání na Ministerstvu financí ohledně zadlužování. Především podle zákona o dluhopisech bude obec povinna v případě emitování dluhopisů žádat o souhlas ministerstvo financí. Upozornili jsme na nebezpečí vysokého správního poplatku. Nově byl zaveden ukazatel dluhové služby. Obec, u které dluhová služba překročí 30 % vlastních příjmů, bude na tuto skutečnost ministerstvem financí upozorněna s tím, že jí může být omezena dotace. Toto kritérium má být pouze orientační a je t této výši akceptovatelné.
V nastávajícím období se však očekává, že požadavky obcí na úvěry se zdvojnásobí. V souvislosti s čerpáním prostředků z evropských fondů budou obce potřebovat úvěrové zdroje a to povede k zadlužení.
Ano, toto je jeden z faktorů, které by se měly v dalším období respektovat. Obce a města budou v řadě případů čerpat úvěry na zajištění podílu, který musí při žádosti o dotace financovat z vlastních zdrojů. Dále budou muset, opět většinou z úvěrových peněz, financovat realizaci projektu, neboť dotační prostředky budou uvolňovány po etapách nebo až po dokončení akce. Ukazatel dluhové služby může také ohrozit svazky obcí, které zpravidla realizují sdružené projekty. Jejich běžný rozpočet bývá většinou poměrně nízký. Uskutečnění náročného investičního projektu však jednorázově neúměrně zvýší rozpočet a ukazatel dluhové služby bude velmi zavádějící. Svazky obcí mají malé majetky, a tudíž jakákoliv půjčka znamená, že přesáhnou navrhovanou míru zadluženosti.
Přezkoumání hospodaření
Komise se také zabývala návrhem nového zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků. Co přináší tento návrh?
Návrh zákona o přezkoumání hospodaření obcí je docela velkým jablkem sváru mezi státní správou a samosprávou. Podle mého názoru jde o velké nedorozumění. Nikdo z nás se nebrání kontrolní činnosti, spíše však jde o to, co by se mělo kontrolovat. Souhlasíme s tím, aby se hodnotilo účetnictví, správnost jeho vedení a vynakládání prostředků pro určený účel, aby se kontrolovalo využití dotačních prostředků atd. Mělo by se zkoumat, zda jsou finanční operace v souladu s tím, co schválilo zastupitelstvo, případně rada. Rozhodně však odmítáme tzv. zkoumání "účelnosti a hospodárnosti", což je velmi subjektivní a neměřitelné. Pravomoc volených orgánů rozhodnout o vynaložení prostředků je nezpochybnitelná. Není možné, aby kontrola zpětně hodnotila, že finanční prostředky měly být použity jiným způsobem a na jiné účely.
Jaké závěry byly v těchto otázkách finanční komisí přijaty?
Kancelář SMO vznese dotaz na Ministerstvo financí, zda evropská legislativa vyžaduje navržené formulace, obsažené v návrhu zákona. Komise požaduje, aby jedním z hledisek přezkoumání nebyla tzv. účelnost a hospodárnost nakládání s majetkem, aby se návrh zákona vypořádal s nevyváženým postavením kontrolora a auditora.
Příspěvek na výkon státní správy
Komise rovněž projednávala otázky státního příspěvku obcím za výkon přenesené působnosti. Jaká je situace v této oblasti?
Na Ministerstvu vnitra jsou nyní ustanoveny tři pracovní skupiny k problematice obcí. Jedna z nich se zabývá stanovením nákladů na výkon přenesené působnosti. Byl na vybrané obce rozeslán dotazník, který má vést k zjištění skutečných nákladů na výkon přenesené působnosti. O těchto otázkách se nejvíce hovoří v souvislosti se vznikem obcí s rozšířenou působností. Ovšem zapomíná se na skutečnost, že každá, i ta nejmenší obec má určité náklady na výkon přenesené státní správy. Odhaduje se, že obcím s rozšířenou působností příspěvek pokrývá cca 80 % nákladů. Domnívám se, že u pověřených obcí je tento podíl ještě nižší.
Jeden dotazníkový průzkum již proběhl v loňském roce na půdě Svazu měst a obcí.
Ano, práci komise, kterou vedla paní starostka Langšádlová z Černošic je třeba velmi ocenit. Čísla je však třeba doplnit údaji za celý uplynulý rok a zejména vývojová řada by zpětně měla prokázat trvalý nárůst nákladů, které obce musí doplácet ze svého rozpočtu, neboť příspěvek je nedostačující. Je třeba požadovat 100% úhradu za výkon přenesené působnosti nebo alespoň značné zvýšení tohoto příspěvku pro všechny obce.
Financování sociálních služeb
Na program jednání komise byla zařazena problematika financování sociálních služeb. O jaký problém se jedná?
Přítomní dostali k dispozici návrh Ministerstva práce a sociálních věcí k financování sociálních služeb. Pro budoucnost se nabízí dva modely. První z nich předpokládá, že veškeré financování sociálních služeb bude realizováno "přes klienta", a to bezhotovostní formou -- prostřednictvím poukázek. Druhý systém počítá s částečným použitím příspěvku na sociálně potřebného klienta a zároveň by každá obec dostala od státu cca 300 Kč na občana, které by podle svého uvážení použila na řešení místních problémů v sociální oblasti.
Jaký je názor komise na předložené návrhy?
Přítomní se shodli, že jednoznačně podporují financování přes klienta formou "poukázek" a bodového systému, samozřejmě se zapojením prostředků sociálně potřebné osoby. Financování sociálních služeb by měl doplňovat systém poskytování dotací z úrovně kraje. Finanční prostředky kraje určené pro oblast sociálních služeb by měly být přesně určeny.
Daně a jejich rozpočtové určení
Komise projednávala otázky daňového systému a rozpočtového určení daní. Jaké jsou názory?
Členové komise krátce diskutovali o připravované změně systému výpočtu daně z nemovitosti. Obecně se objevil názor, že by se měla zavést "obecní daň", ve které by bylo "vše" zahrnuto a zrušily by se veškeré poplatky (ze psů apod.), kromě daně z nemovitosti. Je však třeba vidět, že tyto všechny položky spolu velmi úzce souvisí a je tudíž potřeba provést daňovou reformu jako celek. Zkušenosti ukazují, že cesta dílčích úprav je v zákonodárném sboru neprůchodná. Typicky je to vidět na zavádění daně z nemovitostí podle hodnotového systému. Obecní daně by umožnily jednotlivým obcím ovlivňovat příjmovou stránku svého rozpočtu. Vytvořit však jednu obecní daň je velmi náročné.
Pokud jde o rozpočtové určení výnosů daní -- dají se očekávat nějaké výrazné změny?
Novelizace rozpočtového určení daní (RUD) v souvislosti s financováním krajů by měla proběhnout v letošním roce, s účinností od 1. ledna 2005. Návrh se očekává v podstatě stejný jako v minulém roce. Ještě však nebyl dán do připomínkového řízení. Novela RUD v souvislosti s financováním obcí by měla být předložena v příštím roce, s účinností od 1. ledna 2006.
Jaký je názor finanční komise SMO na současný stav rozdělování daňových výnosů obcím?
Domníváme se, že stávající systém rozpočtového určení výnosů daní by se nyní neměl zásadně měnit. Jeho zavedením přece jen došlo k určité stabilizaci daňových příjmů obcí a zastavil se trend rozdílných daňových výnosů v jednotlivých regionech. Radikální zásah do struktury sdílených daní by mohl narušit současnou názorovou kompaktnost malých obcí a větších měst.
Přesto je však třeba upozornit na některé vývojové trendy, které by právě rozpočtové určení daní mělo zohlednit.
Které to jsou?
Především je nutno vidět, že nároky na běžné výdaje obcí rostou mnohem rychleji než jejich daňové příjmy. Obce v zájmu pokrytí běžných provozních výdajů musí omezovat své investiční programy, nebudou mít dostatek zdrojů pro spoluúčast na projektech realizovaných z evropských fondů. Výdaje obcí zvyšují i povinnosti, které jim stále více ukládá stát, aniž by vytvořil podmínky pro jejich financování. Bylo by vhodné zpracovat materiál o celkové situaci územních rozpočtů, a to i zpětně. Domníváme se, že bude potřebné posílit procento sdílených daní ve prospěch obcí (nyní 20,59 %).
Jsou i další faktory, které podporují tento názor?
Jistě. V celé naší daňové politice je patrná tendence snižovat přímé daně, což povede patrně k snižování objemu sdílených daní, které jsou základem daňových příjmů obcí. Je patrný i úbytek fyzických osob, které podnikají a to opět povede k snížení daňových příjmů obcí. Celkový výnos daní bude zřejmě stagnovat nebo dokonce klesat. Proto navrhujeme, aby do objemu sdílených daní byly zařazeny i výnosy spotřebních daní, kde jde evidentně o narůstající trend.
Vidíte ještě některé další možnosti k posílení finančních zdrojů územní samosprávy?
Osobně se domnívám, že se zapomnělo na jeden z deklarovaných pilířů reformy veřejné správy. Je to reforma ústředních orgánů ve smyslu decentralizace pravomocí na základě principu subsidiarity. V naší malé zemi stále jednotlivá ministerstva rozdělují příliš mnoho zdrojů, které by měly řešit problémy v regionech, ve městech a obcích. Tyto zdroje patří přímo obcím a krajům. Ministerstva by měla pracovat na zjednodušení a racionalizaci veřejné správy.
Děkuji za rozhovor