Zákon o místním referendu
V prosinci loňského roku schválil Parlament zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, který ruší a nahrazuje dosavadní právní úpravu obsaženou v zákoně č. 298/1992 Sb., o místním referendu. Nová zákonná úprava místního referenda přináší ve srovnání se stávajícím zákonem změny zejména pokud jde o proceduru rozhodování o vyhlášení místního referenda v orgánech obce (tento proces byl zákonem z r. 1992 upraven jen velmi rámcově). Jde o vyhlášení místního referenda na základě návrhu přípravného výboru i o vyhlášení referenda z iniciativy samotného zastupitelstva obce.
Nový zákon ve srovnání se stávající úpravou rovněž poněkud rozšiřuje okruh otázek, o kterých nelze místní referendum konat. Zákon nově upravuje soudní ochranu pro případ, kdy se příslušný orgán obce, kterému je návrh na konání místního referenda podán, resp. do jehož pravomoci náleží rozhodnout o vyhlášení místního referenda, tímto návrhem nebude buď vůbec zabývat nebo místní referendum nevyhlásí, ačkoliv budou splněny všechny zákonné podmínky. Podrobněji se upravují též podmínky závaznosti rozhodnutí přijatého v místním referendu pro orgány obce.
Platí pouze pro obce
Nový zákon upravuje konání lidového hlasování toliko na místní úrovni, tedy na úrovni obcí, resp. městských částí a městských obvodů statutárních měst a hlavního města Prahy a jeho městských částí. Zákon neupravuje konání referenda na úrovni krajů, a to s ohledem na zákon č. 231/2002 Sb., kterým byl novelizován zákon o krajích. Jím bylo na základě pozměňovacího návrhu v Poslanecké sněmovně z tohoto zákona od 1. 1. 2003 vypuštěno ustanovení, předpokládající právo občanů kraje hlasovat v krajském referendu.
S ohledem na to, že Poslanecká sněmovna vyjádřila schválením uvedeného pozměňovacího návrhu jednoznačnou vůli institut krajského referenda do právního řádu nezařazovat, setrvala i nová zákonná úprava předložená vládou Parlamentu jen u modelu obsaženého v zákoně z r. 1992, tedy úpravy referenda na místní a nikoliv též regionální úrovni.
Mezi kraji tak i nadále zůstává jedinou výjimkou hlavní město Praha, které je podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a na něj navazujícího zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze krajem i obcí zároveň a lze v něm jako kraji a obci konat místní referendum jak o záležitostech patřících do samostatné působnosti hlavního města Prahy jako obce tak o věcech patřících do samostatné působnosti hlavního města Prahy jako kraje.
Věcné vymezení
Pokud jde o vymezení toho, o čem lze místní referendum konat, jsou to podle § 6 zákona obecně věci, které patří do samostatné působnosti obce (zákon v této souvislosti odkazuje na vymezení samostatné působnosti obce v § 35 zákona o obcích).
Z toho plyne, že zákon (stejně jako dosavadní právní úprava) připouští referendum ratifikační, tedy referendum, ve které se o určité otázce patřící do samostatné obce rozhoduje s konečnou platností. Jde o věc, o které přísluší obci podle zákona přijmout konečné rozhodnutí -- např. rozhodnutí o tom, zda má obec vybudovat dům s pečovatelskou službou.
Připouští se i referendum konzultativní, jehož výsledkem je stanovisko obce k určité otázce. Jedná se o otázku, k níž má obec v rámci své samostatné působnosti právo se jako dotčený subjekt vyjádřit, nikoliv však o ní sama rozhodovat (viz např. nedávná referenda o stanovisku dotčených obcí ke zřízení úložiště jaderného odpadu na jejich území).
Nová zákonná úprava rozšiřuje okruh otázek, o nichž nelze místní referendum konat. Nově tak nebude možné místní referendum konat o uzavření veřejnoprávních smluv k výkonu přenesené působnosti (s odkazem na příslušná ustanovení zákona o obcích). To při doslovném výkladu tohoto ustanovení zřejmě nevylučuje konání referenda o uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 3a zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, která takovou veřejnoprávní smlouvou není.
Zvláštní řízení
Dále bude vyloučeno rozhodovat místním referendem v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve "zvláštním řízení". Stávající zákon vylučoval rozhodování jen o věcech, v nichž se rozhoduje ve správním řízení. Pojem "zvláštní řízení" je však obsahově širší než pojem "správní řízení" a může zahrnovat např. i řízení podle zákona o zadávání veřejných zakázek.
Místní referendum nebude možné konat ani o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky (vládní návrh toto omezení nepředpokládal, doplněno bylo během projednávání návrhu v Poslanecké sněmovně). Možnost schválení obecně závazné vyhlášky v místním referendu byla doposud rozebírána zřejmě jen v právní teorii a nejsou známy případy, že by k takovéto formě obecní normotvorby skutečně ve větším rozsahu docházelo.
Byla-li ovšem v nějaké obci obecně závazná vyhláška v místním referendu skutečně přijata, vzniká při změně zákonné úpravy otázka, kdo a jakým způsobem může po účinnosti nového zákona takovou vyhlášku změnit nebo zrušit, vylučuje-li nový zákon konat v této věci místní referendum a je-li současně rozhodnutí přijaté v místním referendu pro orgány obce pod sankcí rozpuštění zastupitelstva obce závazné (viz § 89 odst. 2 zákona o obcích).
Oprávněné osoby
Okruh osob oprávněných hlasovat v místním referendu je totožný s okruhem osob, které mají právo volit do zastupitelstva obce (viz § 2 zákona o místním referendu ve spojení s § 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí). Tyto osoby mají kromě hlasovacího práva dále právo iniciovat konání místního referenda prostřednictvím přípravného výboru tvořeného nejméně třemi osobami oprávněnými v místním referendu hlasovat (§ 9 zákona o místním referendu).
Návrh na konání referenda podaný přípravným výborem musí jako přílohu obsahovat podpisové listiny podepsané příslušným počtem osob oprávněných hlasovat. Minimální požadovaný počet těchto osob je stanoven zákonem v závislosti na počtu obyvatel obce (do 3 tisíc obyvatel 30 % oprávněných voličů, do 20 tisíc 20 %, do 200 tisíc 10 % a nad 200 tisíc obyvatel 6 % oprávněných voličů). Pro určení počtu oprávněných osob je relevantní počet obyvatel obce, resp. počet oprávněných osob v obci podle stavu k 1. lednu kalendářního roku, v němž je návrh na konání referenda podáván.
Návrh přípravného výboru se podává obecnímu úřadu, který ho přezkoumává z hlediska zákonem stanovených formálních náležitostí (např. znění otázky, odůvodnění návrhu, odhad nákladů atd. -- § 10 a 11 zákona) a pokud je návrh nesplňuje, vyzve přípravný výbor, aby je odstranil. Bude-li mít přípravný výbor za to, že návrh všechny zákonem stanovené náležitosti má, může napadnout postup obecního úřadu u soudu a domáhat se, aby soud určil, že návrh na konání referenda nemá nedostatky (viz § 57 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu a nově doplněný § 91a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní).
Povinnosti obce
Pokud soud určí, že návrh na konání referenda nedostatky nemá (a také v případě, že žádných nedostatků návrhu neshledá obecní úřad a k soudnímu sporu tedy nedojde), má rada obce povinnost předložit návrh na vyhlášení referenda zastupitelstvu obce na jeho nejbližší zasedání. Tuto povinnost má i v případě, kdy obecní úřad nevyrozumí zmocněnce o tom, že návrh přípravného výboru nemá nedostatky nebo ho nevyzve k jejich odstranění ve lhůtě 30 dnů od jeho podání. V takovém případě se návrh považuje uplynutím této lhůty za bezvadný a zákon tak stanovením nepřekročitelné lhůty, kterou má obecní úřad k přezkoumání formálních náležitostí návrhu, chrání navrhovatele, kdy marné uplynutí této lhůty má stejné účinky jako podání bezvadného návrhu.
Pokud by rada obce návrh na vyhlášení referenda zastupitelstvu obce nepředložila nebo pokud by zastupitelstvo o vyhlášení referenda nerozhodlo, popř. rozhodlo, že je nevyhlásí, může přípravný výbor (domnívá-li se, že zastupitelstvo nepostupuje v souladu se zákonem) podat návrh, aby rozhodnutí o vyhlášení referenda vydal soud. Rozhodnutí soudu, kterým se návrhu přípravného výboru vyhoví, nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva obce o vyhlášení místního referenda (viz § 57 odst. 3 zákona).
Soud ovšem může rozhodnout jen o tom, že místní referendum má být vyhlášeno, nikoliv též určit den jeho konání, což je ovšem nezbytná náležitost rozhodnutí zastupitelstva o vyhlášení referenda (viz § 13 odst. 1 písm. a) zákona). Pokud tedy soud rozhodne, že místní referendum má být vyhlášeno, je zastupitelstvo povinno na základě tohoto rozhodnutí stanovit den konání místního referenda podle pravidel v § 15 zákona.
Konání referenda
Zastupitelstvo obce má rovněž možnost o otázce, která má být podle návrhu předmětem referenda, samo rozhodnout (referendum by se pak nekonalo). V takovém případě bude záležet na přípravném výboru, zda bude na konání místního referenda i nadále trvat nebo zda se spokojí s rozhodnutím přijatým zastupitelstvem. Bude-li na vyhlášení referenda trvat, je zastupitelstvo povinno je vyhlásit (§ 13 odst. 3 zákona).
Samotné konání místního referenda, které následuje po rozhodnutí zastupitelstva obce o jeho vyhlášení a zahrnuje především ustavení a činnost komisí pro hlasování, informování osob oprávněných hlasovat o všech podstatných skutečnostech souvisejících s konáním referenda, vybavení hlasovacích místností a průběh hlasování, sčítání hlasů a vyhlášení výsledků je upraveno obdobně jako průběh voleb podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
Jde nicméně o úpravu, která je ve vztahu k volebním zákonům zcela samostatná a komplexní, neboť konání místního referenda a zajišťování činností s tím spojených je výkonem samostatné působnosti obce (§ 50 zákona o místním referendu), zatímco organizace a provádění voleb je podle volebních zákonů výkonem státní správy (např. § 19 zákona č. 491/2001 Sb.).
Povinnost starosty
Jedinou styčnou plochou tak zůstává možnost konat místní referendum současně s volbami do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajů, do některé z komor Parlamentu České republiky nebo do Evropského parlamentu (§ 5 odst. 1 zákona) a z povahy věci (byť to zákon výslovně neříká) rovněž s hlasováním v celostátním referendu.
Pro hlasování v místním referendu platí obecně, že se koná v jednom dni (na rozdíl od obecného principu voleb). Probíhá-li však současně s volbami, koná se "ve stejnou dobu, která je stanovena pro konání voleb". Toto ustanovení lze interpretovat buď tak, že se v tomto případě i místní referendum koná stejně jako volby ve dvou dnech (a jde tedy o zákonnou výjimku z pravidla, že se hlasování v místním referendu koná v jednom dni) nebo tak, že se hlasování v místním referendu koná sice v jednom dni, který určí zastupitelstvo, musí však v tomto dni proběhnout ve stejném časovém rozpětí, jaké je stanoveno příslušným volebním zákonem pro hlasování ve volbách.
Především s ohledem na to, že hlasování v místním referendu bude zřejmě probíhat ve stejných volebních místnostech, byť před různými komisemi je zřejmě vhodnější přiklonit se k tomu, že hlasování v místním referendu se v těchto případech bude konat ve dvou dnech a ve stejném čase jako hlasování v souběžně probíhajících volbách.
Starosta obce má povinnost oznamovat krajskému úřadu vyhlášení, výsledek a provedení rozhodnutí místního referenda.
Závazné rozhodnutí
Rozhodnutí přijaté v místním referendu je pro orgány obce závazné (§ 49 zákona). Rozhodnutí přijaté v místním referendu bude změnitelné jen novým referendem, které bude možné navrhnout nejdříve po uplynutí 24 měsíců.
Zákon v rámci soudní kontroly průběhu místního referenda podle soudního řádu správního předpokládá i možnost vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, a to v případě namítaného porušení zákona, které mohlo ovlivnit výsledek nebo v případě, že místní referendum proběhlo ve věci, o níž místní referendum nelze konat (včetně případu, kdy věc nepatří do samostatné působnosti obce).