Role dotací v územních rozpočtech

Dotace představují svým objemem poměrně výrazný podíl zdrojů územních rozpočtů a lze si klást otázku vhodnosti jejich uplatňování. V příspěvku je, na základě analýzy vybraných okruhů výdajů dotovaných ze státního rozpočtu, provedeno zhodnocení uplatňovaných kritérií a výše poskytovaných dotací.

Dotace jsou jedním z možných zdrojů decentralizovaných veřejných rozpočtů. V období reformy veřejné správy se formují zdroje financování krajů a mění se i zdroje financování obcí. Proto by měla být otázka poskytování dotací územním rozpočtům objektivně posouzena. V rozpočtech obcí se v roce 2002 podíl všech dotací na celkových příjmech má pohybovat kolem 18 % a rozpočty krajů počítají s podílem dotací kolem 83 %.

Dotace obcím

Dotace obcím se v současném systému financování obcí dají rozdělit na dvě skupiny. Jsou to jednak nárokové dotace, svázané s určitou veřejnou službou, kterou daná obec vykonává. Za předem stanovených podmínek je obci poskytnuta automaticky. Druhou skupinu tvoří dotace, o které se obce musí individuálně ucházet (nenárokové dotace).

Nárokové dotace

poskytované obecním rozpočtům plní funkci financování těchto několika skupin veřejných služeb. Především je to dotace na veřejné služby, jejichž výkon přenesl na obce stát (přenesený výkon státní správy). Jsou vykonávány také pro obyvatele jiných obcí. Důvodem dotování by neměla být jen skutečnost, že tyto služby přenesl stát na obce, ale především fakt, že je to činnost pro jiné. Z hlediska financování by měly být obci dotovány veškeré náklady s tím spojené. Problémem je zde tedy výška dotace, která by měla vycházet z objektivních nákladů na příslušnou činnost. Účetnictví obcí bohužel nezachycuje podrobnost sledování nákladů na jednotlivé činnosti státní správy. Dílčí údaje ukazují, že tyto dotace nepokrývají plně náklady na výkon státní správy obcemi.

Další dotace na veřejné služby souvisí s demografickou specifikou obce. Jde zde o financování základního školství, kdy je poskytována dotace na jednoho žáka. Tímto způsobem dotování se zohledňují i případy, kdy malé obce nemají vlastní školu. Dotační vztah musí být doplněn smluvní dohodou mezi obcemi, neboť poskytovaná dotace na žáka nekryje plně náklady. Dotace na žáka ze státního rozpočtu pokrývala v roce 1999 v průměru kolem 14 % celkových průměrných nákladů (investičních i neinvestičních) na školství vynakládaných obcemi. (Kromě dotací na žáka poskytuje stát nenárokové dotace na obnovu školských zařízení, které se ve sledovaném roce pohybovaly pod úrovní 10 % výdajů na školství vynakládaných obcemi).

Další okruh tvoří dotace na zařízení, u nichž je zřizovatelem obec, ale služby jsou poskytovány opět i širšímu území (dotace na ústavy sociální péče, na domovy důchodců, na vybraná zdravotnická zařízení). Objektem dotace je zde jedno místo, přičemž i zde se ukazuje, že poskytnutá dotace nepokrývá celkové náklady obcí na tato zařízení. Obec přes poskytnutou dotaci musí část prostředků poskytnout z vlastních zdrojů. V případě, že v takovýchto zařízeních jsou umístěni obyvatelé jiných obcí, není zde nijak řešena otázka úhrady mezi obcemi. Tento problém musí být součástí řešení přechodu kompetencí okresních úřadů na obce a kraje.

Dotace na sociální dávky (transfer prostředků na sociální dávky) jsou spojeny s přenosem státní správy na obce v souvislosti s vyplácením sociálních dávek. Tyto dotace plně obcím pokrývají vyplácení sociálních dávek.

Stávající struktura nárokových dotací obcím vhodně reaguje na reálné odlišnosti hospodaření obcí (na které nemůže objektivně reagovat uplatněný systém rozpočtového určení daní obcím) na druhé straně však neřeší všechny odlišnosti. Z pohledu velikosti dotací se vesměs ukazuje, že poskytnuté částky pouze zmírňují dopady na obce.

Indikativně je možno uvažovat o "nárokovém dotování" dalších oblastí veřejných služeb -- např. by mohlo jít o dotace na údržbu místních komunikací. Případné uplatnění nových druhů dotací by však nemělo znamenat příliv dalších prostředků do rozpočtů obcí z makroekonomického pohledu, ale změnu proporcí mezi daňovými příjmy a dotacemi jednotlivých obcí.

Nenárokové dotace

Druhou část dotací obcím tvoří dotace, o které se obce musí ucházet u orgánů státu -- nenárokové dotace. U těchto dotací jejich získání závisí na řadě okolností (objem prostředků státu, vlastní zdroje obcí, množství požadavků, zadluženost obce, regionální politika státu, ale zřejmě i lobování apod.). Dotace zde představují státem podporované aktivity obcí, které mají převážně investiční charakter. Touto formou nenárokových dotací bude obcím v roce 2002 poskytnuta zhruba polovina z celkových dotací obcím z různých kapitol státního rozpočtu a ze státních fondů. Jsou poskytovány vesměs prostřednictvím státem vyhlašovaných programů.

Obvykle velký počet zájemců i omezené zdroje státu kladou vysoké nároky na stanovení a uplatnění objektivních kritérií pro výběr dotovaných obcí.

Forma těchto dotací vybízí k zamyšlení nad jejich funkcí. Zda by např. nebylo vhodnější tyto prostředky rozdělit mezi obce přímo, bez potřeby vytváření administrativního procesu spojeného se žádostmi, rozhodováním o poskytnutí dotace a kontrolou použití těchto prostředků (pro obecní rozpočty v roce 2002 by to znamenalo průměrný nárůst příjmů asi o 10 % u všech obcí).

Existence nenárokových dotací by měla být zdůvodněna, přičemž nemůže být uplatněno hledisko vyrovnávání nízké úrovně daňových příjmů některých obecních rozpočtů. Jako zdůvodnění se zde tedy nabízí tato hlediska:

• dotace podporují obce při vkládání prostředků do budoucnosti (poskytování investičních dotací),
• rozsah některých investic bývá tak velký, že akumulace vlastních zdrojů obcí na tyto akce by z časového hlediska byla neúměrná, případně při použití zápůjčních prostředků by se výrazně prodražila,
• prostřednictvím dotací podporuje stát žádoucí orientaci obcí při rozvoji veřejného sektoru,
• uplatnění spoluúčasti při financování dotované akce umožňuje státu nepřímo ovlivňovat širší rozsah výdajů obcí.

Dotace krajům

V prvním roce existence kraje získávaly zdroje v podstatě pouze formou dotací. Od roku 2002 byly novým rozpočtovým určením výnosů daní přiděleny krajům i daňové zdroje (jako podíl na 3,1 % celostátního výnosů sdílených daní). Hlavním zdrojem rozpočtů krajů však zůstaly dotace, které lze jako u obcí členit na nárokové a nenárokové.

Nárokové dotace

V rámci nárokových dotací budou z předpokládaného objemu rozpočtů krajů v roce 2002 (66,7 mld. Kč) tvořit účelové dotace pro regionální školství přes 52 mld. Kč. Tyto dotace na rozdíl od dotací na školství obcím zajistí plné profinancování příslušných činností v rámci školství.

Tento způsob financování lze brát jako výraz obavy státu o zajištění prostředků v rozpočtech krajů pro školství. V jiných odvětvích se počítá s vytvořením zdrojů prostřednictvím daňových příjmů. Pro školství má však uplatnění dotací určité výhody, spojené s vytvářením srovnatelných standardů ve všech regionech. Účelovost prostředků zajišťuje nemožnost financování jiných oblastí na úkor školství. Na druhé straně mohou kraje prostředky pro školství doplňovat i z jiných zdrojů. Prostřednictvím dotací je pak zajištěna vyšší stabilita těchto příjmů.

Další skupinu dotací do rozpočtu krajů pak tvoří dotace ve formě příspěvku na výkon státní správy v přenesené působnosti, v rámci níž jsou zahrnuty příspěvky na sbory dobrovolných hasičů, určené pro obce. Současné dotace jsou odvozeny od státních zaměstnanců, delimitovaných na kraje, což odráží proces formování krajského zřízení a odráží se to v různé velikosti dotací na výkon státní správy kraje v přepočtu na jednoho obyvatele.

Po stabilizaci krajského zřízení by mezi kraji zřejmě neměly existovat důvody rozdílné výše prostředků na výkon státní správy připadající na jednoho obyvatele, což by se mělo projevit i zrušením příslušné dotace a poskytnutí "uvolněných" prostředků krajům jinou formou (daněmi).

Delimitace

Z formy dotačních prostředků byly do formy daňových příjmů krajů předeny prostředky v roce 2001 poskytované formou dotací pro delimitovaná zařízení na kraje. Vzhledem ke způsobu rozdělení daní krajům se princip dotačního financování příliš nezměnil.

Z dlouhodobějšího hlediska formování financí krajů by zde však bylo vhodné oddělovat ty výdaje krajů, které budou mít zřejmě i v budoucnu rozdílné regionální charakteristiky (např. rozsah komunikací ve správě kraje) od výdajů, u nichž nejsou uplatňována specifická kritéria pro jednotlivé kraje a která mohou být postupně převedena na formu daňových zdrojů.

Pokud by u některých zařízení krajů měla být uplatňována jejich nadregionální funkce (pro více krajů nebo pro stát jako celek), pak by opět bylo logické, aby zdroje na pro tyto činnosti byly poskytovány formou státních dotací.

Nenárokové dotace

pro kraje jsou představovány dotačními prostředky např. ze Státního fondu dopravní infrastruktury, z programového financování apod. Zdůvodnění jejich existence pak je obdobné jako u obcí.

Daňové příjmy a dotace

Vedle výše popisovaných typů dotací však zamyšlení z hlediska dotační funkce vyžadují i jiné zdroje územních rozpočtů, či spíše způsob přidělování jiných zdrojů těmto rozpočtům. Jde o způsob poskytování výnosů ze státních daní územním rozpočtům. Totiž rozpočtům krajů a ve značné míře rozpočtům obcí jsou poskytovány daňové příjmy tak, že z celostátně vybraného objemu daně je podle stanovených pravidel každému rozpočtu územního celku přiřčena určitá část (bez vazby na místo výběru daně).

Obce

U obcí jsou těmito pravidly počet obyvatel obce a velikostní koeficient (přičemž koeficient připadající na velikostní kategorii obce nemá objektivně definovanou podstatu). Rozsah daňových příjmů závislých na území obce je v průměru kolem 20 % celkových daňových příjmů obcí.

Kraje

U krajů pro určení koeficientů není použito ani hledisko velikosti kraje co do počtu obyvatel (jako u obcí), ani hledisko územní rozlohy kraje apod., ale pro stanovení velikosti koeficientů je použit princip "profinancování zařízení veřejných služeb", které přešly na kraje (pouze cca 10 % daňových zdrojů krajům je rozděleno na základě regionálních kritérií).

Celkově je krajům tedy rozděleno především tolik daňových zdrojů původně určených do státního rozpočtu, kolik je potřebné na to, aby se pokryly finanční potřeby zařízení předvedených na kraje. Tedy stanovení výchozího objemu daňových příjmů pro jednotlivý kraj je dáno tím, co v kraji existuje a co se stát rozhodl podpořit. To je na jedné straně logické, na druhé straně však takovýto způsob poskytnutí zdrojů krajům nelze objektivně hodnotit jako daňové výnosy krajů.

Příjmy na obyvatele

Ukazuje se, že na úrovni krajů existují odlišnosti z hlediska struktury vybavení veřejným sektorem, který vyžaduje individuální hlediska financování. To se odráží v rozdílných hodnotách koeficientů a tím i v předpokládaných daňových příjmech krajů na jednoho obyvatele. Při očekávaném průměru daňových příjmů krajů v roce 2002 ve výši 1030 Kč na obyvatele se hodnoty daňových výnosů jednotlivých krajů budou pohybovat od 1450 Kč na obyvatele (Vysočina) až po 450 Kč na obyvatele (Praha). Podprůměrné hodnoty daňových příjmů na obyvatele pak budou mít dále kraje Moravskoslezský, Jihomoravský a Zlínský.

U krajů tedy není žádná přímá či nepřímá možnost propojení příslušného daňového příjmu s aktivitami na příslušném území a tedy faktický vztah daných daňových zdrojů ke krajům, které tyto zdroje získávají je, v důsledku způsobu rozdělování celostátního výnosu jednotlivých daní krajům, nulový. Kraje tak nemohou ovlivňovat své daňové příjmy přímo (např. změnou daňových sazeb) ani nepřímo např. podporou aktivit na svém území, z nichž vznikají daňové příjmy, což by mělo být především kritériem pro hodnocení toho, zda se jedná o daň či jiný typ zdroje rozpočtu.

Daň jako dotace

Pokud na druhé straně by byl systém daňových výnosů pro územní rozpočty odvozován jen od konkrétního území, je v důsledku možné diferenciace ekonomického rozvoje území nutno očekávat výrazné rozdíly ve velikosti vybraných daní na obyvatele v územních celcích, a tím i nutnost uplatnění vyrovnávacích dotací. V případě malé vazby daňových výnosů na konkrétní území se potřeba uplatnění vyrovnávací dotací snižuje.

Daně a dotace z hlediska zdrojů územních rozpočtů tak nepředstavují isolované prvky, ale jsou spolu svázány. Přitom rovněž původ prostředků pro územní rozpočty, tj. daní rozdělovaných územním rozpočtům i dotace poskytované územním rozpočtům, je v obou případech stejný a jsou jím výnosy státních daní.

Rozdělování celostátních výnosů daní územním rozpočtům na základě koeficientů se prakticky rovná formě získání neúčelové "pružné" dotace. Proti obvyklým způsobem poskytnuté dotaci je zde rozdíl v tom, že není předem přesně znám objem vybraných daní a velikost tohoto příjmu je pro příjemce spojena s určitým rizikem nepřesnosti odhadu výnosu, což u pevně stanovené dotace neexistuje. Na druhé straně se dá předpokládat i u obvyklých dotací ze státního rozpočtu, že v případě výraznějšího neplnění příjmů by došlo ke krácení pevně stanovených dotací.

O výši takových daňových příjmů pro územní celek rozhoduje stát prostřednictvím koeficientů. Pro hodnocení těchto příjmů spíše jako dotační formy hovoří i to, že jejich vznik resp. objem není svázán s územím, do jehož územního rozpočtu jsou určeny.

Závěrem

Uvedený pohled na dotační zdroje pro územní rozpočty ukázal na širší problematiku dotačních vztahů mezi státním rozpočtem a územními rozpočty (aniž byly přitom řešeny otázky dotačních vztahů mezi rozpočty krajů a obcí). Způsoby poskytování zdrojů územních rozpočtů (zejména formou daní a dotací) budou vždy vzájemně svázány, neboť územní rozpočty jako součást jedné soustavy veřejných rozpočtů státu vycházejí z omezených zdrojů veřejných rozpočtů.

Je potřebné, aby byla objektivizována vzájemná relace vlastních zdrojů územních rozpočtů (územně vázané daňové výnosy) na jedné straně tak, aby efekty v podobě daňových příjmů územních celků odrážely přínosy samosprávného rozhodování územních celků a na druhé straně, aby systém dotací, spravedlivě odrážel odůvodněné disproporce mezi územními celky i určitou míru solidarity mezi kraji.

Tab. 1: Podíl dotací na příjmech územních rozpočtů

doc. Ing. Petr Tománek, CSc.