Financování dopravy
První polovina letošního roku se nese ve znamení intenzivních diskusí o podobě novely zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům. Jejím cílem má být posílení finanční samostatnosti krajů od 1. ledna 2004.
Původní varianty nového rozpočtového určení daní (RUD) uvažovaly s převodem až 100 mld. Kč, které však resorty postupně snížily na částku 26,8 mld. Kč. Podíl krajů na výnosu některých daní by se podle tohoto návrhu zvýšil ze současných 3,1 % na 10,06 % (podíl obcí činí 20,59 %).
Téměř polovina této částky (11,4 Kč mld.) spadá do oblasti dopravy. K převodu jsou navrženy celkem čtyři programy -- státní příspěvek na autobusovou dopravu, státní příspěvek na drážní dopravu, prostředky na údržby a oprav silnic II. a III. třídy a investiční prostředky na tyto silnice.
Autobusy
Novela RUD předpokládá, že do podílu krajů bude zahrnuta částka poskytovaná dosud jako státní příspěvek na financování ztráty dopravní obslužnosti, zajišťované autobusovou a drážní dopravou. Celkem jde cca o 5 mld. Kč (2,8 mld. u autobusů a 2,2 mld. u drážní dopravy).
Problematice financování autobusové dopravy již byl na stránkách tohoto časopisu věnován prostor (OF č. 1/2003). Novela RUD neřeší problémy, na něž bylo upozorňováno při projednávání státního rozpočtu na rok 2003. Návrh předpokládá, že základem pro převod prostředků se stane stávající státní příspěvek. Nerovnoměrnost mezi jednotlivými kraji, dědictví z éry okresních úřadů, tak zůstává zachována. Kromě tohoto nedostatku je možno považovat převod na finančních prostředků na autobusovou dopravu za relativně bezproblémový. Vývoj financování tohoto druhu dopravy lze považovat za stabilizovaný (viz tabulka č. 1).
Tab. 1: Vývoj dopravní obslužnosti zajišťovanou linkovou autobusovou dopravou v letech 1995--2002
| 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Ujeté km (mil.) | 360,1 | 332,4 | 316,5 | 317,0 | 314,7 | 315,4 | 319,7 | 328,0 |
| Přepravené osoby (mil.) | 614,0 | 504,0 | 447,0 | 438,5 | 429,7 | 422,5 | 419,5 | 426,6 |
| Náklady (v mil. Kč) | 5 270,0 | 5 689,0 | 6 005,0 | 6 376,0 | 6 711,0 | 7 285,0 | 7 666,0 | 7 860,0 |
| Náklady na 1 km | 15,88 | 17,11 | 18,97 | 20,11 | 21,32 | 23,10 | 24,00 | 23,96 |
| Tržby (v mil. Kč) | 3 685,0 | 4 200,0 | 4 301,0 | 4 408,0 | 4,420,0 | 4 750,0 | 5 212,0 | 5 320,0 |
| Tržby na 1 km | 10,23 | 12,64 | 13,59 | 13,91 | 14,04 | 15,06 | 16,30 | 16,22 |
| Ztráta na 1 km | 5,65 | 4,48 | 5,38 | 6,21 | 7,28 | 8,04 | 7,68 | 7,74 |
| Dotace MDS/OkÚ (mil. Kč) | 2 069,0 | 979,0 | 1 210,0 | 1 632,0 | 1 884,0 | 2 062,0 | 2 050,0 | 2 248,0 |
| Podíl obcí (mil. Kč) | - | 490,0 | 493,0 | 418,0 | 508,0 | 429,0 | 558,0 | 512,0 |
Zdroj Ministerstvo dopravy ČR
Ztráty železnic
Konstatování "bezproblémovosti" financování autobusové dopravy vyplývá z porovnání s problémy, před které jsou stát a kraje postaveny u dopravy drážní. Poslední vývoj u železniční dopravy je velmi znepokojující. V souvislosti se změnou právní subjektivity rozhodujícího dopravce vystupují na povrch dlouhodobě neřešené problémy. České dráhy jako akciová společnost již nemohou uplatňovat metody řízení a financování jako v minulosti. V případě jejich platební neschopnosti existuje reálná hrozba podání návrhu na konkurz od jakéhokoliv věřitele. Před novým vedením společnosti stojí úkol zastavit negativní vývoj. České dráhy neplní svůj podnikatelský plán. Ten počítá pro rok 2003 s přepravou 180 milionů cestujících a tržbami ve výši 5,2 mil. Kč. Za první čtvrtletí však došlo k nenaplnění předpokládaného počtu cestujících o 5,5 milionu a ztráta kalkulovaná na 9,5 mld. Kč (se započtením "přiměřeného" zisku na 11,5 mld. Kč) se tak může ještě zvýšit.
Přitom i tak není zajištěno její krytí. Státní rozpočet počítá s úhradou tzv. tarifního závazku ve výši 4,6 mld. Kč, státní příspěvek na drážní dopravu hrazený prostřednictvím krajů přinese ČD 2,1 mld. Kč. Již v roce 2003 tak vznikne deficit, který bude nejspíše kryt nezaplacením poplatku za použití dopravní cesty státní organizaci Správa železniční dopravní cesty (1,5 mld. Kč) a použitím křížového financování jednotlivých účetních okruhů. Tento postup neodpovídá právním předpisům a nadále nelze uvažovat o jeho použití.
Zaplatí to kraje?
České dráhy připravují nový grafikon a vstupují do jednání s jednotlivými kraji. Pro případ nevyřešení úhrady ztráty uvažují o rozsáhlých restrikcích jízdního řádu, které by měly postihnout především regionální tratě. Zastavení provozu na vedlejších tratích však nesníží celkovou režii a povede k omezení počtu cestujících na tratích hlavních.
Jedinou cestou je zefektivnění činnosti Českých drah. Tržby z dopravy pokrývají pouze mzdy zaměstnanců, na vše ostatní se prostředky nedostávají. Za této situace nelze uvažovat o obnově vozového parku a výrazném zlepšení kultury cestování. Veškerá úsporná opatření, které je nutno hledat zejména ve složité řídící a organizační struktuře Českých drah se však projeví až v delším časovém horizontu a neřeší problém roku 2004. Představa, že dojde k jeho přenesení na kraje, je iluzorní. Krajské rozpočty zatížené dluhy nemocnic, zvyšujícími se náklady ve školství apod., nemají prostor pro nalezení dalších stamiliónů na hrazení ztráty železnic. Navíc neexistují podklady pro vyčíslení ztrátovosti jednotlivých tratí nebo dokonce spojů.
Nezbytná role státu
Pro železniční dopravu neexistují jednoduchá řešení. Část dopravy může převzít privátní sektor, který však vlaky nahradí novými autobusovými linkami. V této situaci je naprosto nezbytná aktivní role státu. Z jedné strany musí být vyvíjen tlak na snížení vnitřních nákladů Českých drah, ze strany druhé je nutno přijmout opatření motivující k používání železniční dopravy. Tato opatření je však možno přijímat pouze na celostátní úrovni. Zatímco dopravu autobusovou lze z úrovně krajských samospráv při dodání dosud chybějících nástrojů úspěšně řídit, odpovědnost za železniční dopravu možnosti krajů přesahuje.
Tab. 2: Převody na kraje v oblasti dopravy podle novely RUD
| Kraj | Opravy a údržba silnic II. a III. tř. | Investice u silnic II. a III. tříd | Autobusová doprava | Drážní doprava | Celkem |
|---|---|---|---|---|---|
| Hl. město Praha | 0 | 0 | 37 300 | 92 200 | 129 500 |
| Středočeský | 881 479 | 121 055 | 422 900 | 368 900 | 1 794 334 |
| Jihočeský | 583 872 | 76 676 | 277 900 | 151 600 | 1 090 048 |
| Plzeňský | 486 485 | 64 623 | 184 500 | 178 800 | 914 408 |
| Karlovarský | 218 509 | 25 624 | 112 900 | 67 100 | 424 133 |
| Ústecký | 404 821 | 51 502 | 230 900 | 217 620 | 904 843 |
| Liberecký | 272 630 | 29 614 | 133 200 | 106 600 | 542 044 |
| Královéhradecký | 363 368 | 46 711 | 158 400 | 148 600 | 717 079 |
| Pardubický | 337 007 | 44 056 | 122 700 | 111 600 | 615 363 |
| Vysočina | 548 090 | 65 578 | 197 000 | 123 200 | 933 868 |
| Jihomoravský | 494 486 | 53 834 | 244 000 | 197 400 | 989 720 |
| Olomoucký | 403 199 | 43 002 | 225 200 | 140 400 | 811 801 |
| Zlínský | 232 830 | 25 076 | 167 800 | 100 800 | 526 506 |
| Moravskoslezský | 419 840 | 37 876 | 270 700 | 242 100 | 970 516 |
| ČR celkem | 5 646 616 | 685 227 | 2 785 400 | 2 246 920 | 11 364 163 |
Zdroj: Důvodová zpráva k návrhu novely zákona č. 243/2000 Sb.
Silnice II. a III. třídy
U Státního fondu dopravní infrastruktury (SFDI) jsou k převodu navrženy dva programy. Poměrně bezproblémový je převod finančních prostředků na opravy a údržbu silnic. U těchto finančních prostředků, jimiž je financována činnost správ a údržeb silnic byl nalezen konsensuální model, vycházející z počtu kilometrů těchto silnic a dalších objektivních kritérií (klimatické podmínky, náklady na udržování zeleně apod.)
O to dramatičtější jsou diskuse o převodu prostředků určených na investice. Kraje v roce 2003 obdrží prostřednictvím SFDI na vybrané investiční akce na silnicích II. a III. tříd 3,3 mld. Kč (viz tabulka č. 3). Nutno dodat, že tento objem obsahuje i mimořádné prostředky na odstraňování povodňových škod ve výši zhruba 700 mil. Kč.
Tab. 3: Prostředky na investice u silnic II. a III. tříd v roce 2003
| Kraj | Počet km silnic | Dotace ze SFDI | Z toho na povodně |
|---|---|---|---|
| Středočeský | 8 617 | 594 280 | nespecifikováno1) |
| Jihočeský | 5 458 | 483 000 | nespecifikováno1) |
| Plzeňský | 4 600 | 306 892 | nespecifikováno1) |
| Karlovarský | 1 824 | 67 457 | 10 000 |
| Ústecký | 3 666 | 160 371 | nespecifikováno1) |
| Liberecký | 2 108 | 43 700 | 10 000 |
| Královéhradecký | 3 325 | 160 371 | 10 000 |
| Pardubický | 3 136 | 154 000 | 9 000 |
| Vysočina | 4 668 | 253 700 | 5 000 |
| Jihomoravský | 3 832 | 183 930 | 10 000 |
| Olomoucký | 3 061 | 120 227 | - |
| Zlínský | 1 785 | 140 000 | - |
| Moravskoslezský | 2 696 | 145 554 | - |
1) U těchto krajů byla z důvodu rozsáhlých povodňových škod dotace poskytnuta jako globální částka bez specifikace jmenovitých akcí.
První návrh novely rozpočtového určení daní s převodem investičních prostředků ze SFDI na kraje nepočítal, byl dodatečně zařazen na základě požadavku krajů a potvrzen na jejich jednání s představiteli vlády v únoru 2003. Kraje by tak získaly plnou odpovědnost za stav této silniční sítě a stát by do této oblasti vstupoval pouze v případě mimořádných událostí nebo u vyvolaných investic.
Požadovaných 2,6 mld. Kč (skutečnost roku 2003 bez povodní) bylo sníženo na 1,66 mld., s tím, že tato částka bude ještě "očištěna" o rozestavěné akce. Výsledkem je návrh na převod pouhých 685 mil. Kč, což bylo Asociací krajů ostře odmítnuto. Stát převedl silnice krajům ve velmi špatném technickém stavu, navíc s řadou majetkoprávně nevypořádaných pozemků. Návrh v RUD znamená výrazné omezení zdrojů krajských rozpočtů pro provádění stavebních akcích na silniční síti.
Prostředky na investice
Ačkoliv nejde z pohledu Státního fondu dopravní infrastruktury o rozhodující finanční prostředky (rozpočet fondu na rok 2003 činí 45,4 mld.), panuje obava, aby převod části zdrojů na kraje nebyl prvním krokem k "demontáži" fondu. Navíc je nutno vidět, že rozpočet fondu z více než poloviny kryjí "virtuálními" příjmy z Fondu národního majetku (v roce 2003 27,2 mld. Kč), o jejichž naplněnosti lze oprávněně pochybovat. Zvýšení podílu fondu na výnosu spotřební daně ze současných 20 % na 40 % jak předpokládala "Strategie financování SFDI po roce 2003", novela rozpočtového určení daní neobsahuje. Naopak v souvislosti s přechodem investic na kraje by se měl tento podíl snížit na 8,23 %.
Zajištění investic na silnicích II. a III. třídy vlastními příjmy krajů je zřejmě nejlepší variantou. K plnění této odpovědnosti však částka 685 mil. Kč absolutně nedostačuje. Krajům nelze na jedné straně ukládat odpovědnost a na druhé straně nevytvořit ekonomické podmínky pro plnění souvisejících povinností. Novela zákona č. 243/2000 Sb. bude nyní předložena k projednání parlamentu. Výsledná podoba zákona by měla reagovat na současnou situaci a zohlednit oprávněné požadavky krajských samospráv.