Právní subjektivita a majetkové vztahy
Vlivem transformace subjektů veřejné správy došlo k oživení problematiky právní subjektivity příspěvkových organizací zřizovaných územním samosprávným celkem, a to především v souvislosti s jejich schopností být subjektem vlastnického práva. Tato problematika rozdělila odbornou veřejnost na dva tábory.
Jedna skupina zastává konzervativní názor centralizace vlastnických práv k majetku v rukou zřizovatele. Skupina druhá je zastáncem decentralizace vlastnického práva, přičemž příspěvkovou organizaci chápou především jako právnickou osobu ve smyslu práva občanského, bez přihlédnutí k jejímu veřejnoprávnímu charakteru.
Podle zákona č. 250/2000 Sb. zřizuje územní samosprávný celek příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. Tyto úkoly musí být v souladu s posláním územně samosprávného celku.
Postavení příspěvkových organizací
Pro přesné pochopení postavení příspěvkových organizací považujeme za nezbytné zmínit se o pojmech právnická osoba a dualismus práva. Požadavek na vytvoření subjektu, který by byl vybaven potřebnými právy a povinnostmi, aniž by byl nutně vázán na jednu fyzickou osobu nebo na osobu vůbec, přišla ruku v ruce s hospodářským, společenským a kulturním rozvojem společnosti.
Je snad možné říci, že náš právní řád pohlíží na právnickou osobu jako na organizovaný útvar, který je jako právnická osoba přímo definován v zákoně, a který svá práva a povinnosti odvozuje od osob fyzických. Na právnickou osobu nelze nazírat jako na přesně definovanou strukturu s jednoznačným určením vlastností. Je třeba ji akceptovat jako útvar, který disponuje právě takovými právy a povinnostmi, které jsou "námi" vymezeny v právních předpisech.
Dělení práva na dvě velké právní oblasti sahá hluboko do minulosti. Rozdíl mezi veřejným a soukromým právem spočívá především v metodě právní regulace:
- zatímco soukromé právo vychází z rovného postavení účastníků, veřejné právo je postaveno na zásadě subordinace,
- soukromé právo je z velké části tvořeno právními normami jejichž povaha je dispozitivní, naopak veřejné právo obsahuje převážně normy kogentní (příkazové).
Jestliže se budeme držet jedné ze základních zásad soukromého práva, že "vše je dovoleno co není výslovně zakázáno", musíme rovněž říci, že právo veřejné se řídí zásadou opačnou "co není výslovně dovoleno, je zakázáno".
Je samozřejmé, že ani jednu ze shora uvedených zásad nelze uplatňovat absolutně, jedna modifikuje druhou a naopak. Jde pouze o metodu, jejímž prostřednictvím má být dosaženo co možná největší maximalizace rozsahu svobodného jednání individua a co největší minimalizaci zásahů státní moci do sféry této individuální svobody jedince.
Je nutné si uvědomit, že právo je rozděleno na dvě oblasti, paralelně existující vedle sebe, které se v určitých bodech prolínají. Jestliže tedy veřejnoprávní norma upravuje určitým způsobem vznik, změnu a zánik právnické osoby, je nutné řídit se právě touto veřejnoprávní normou s přihlédnutím k zásadě "co není výslovně dovoleno, je zakázáno".
Příspěvková organizace je zřízena a práva a povinnosti jsou ji dány na základě veřejnoprávní normy, zákona č. 250/2000 Sb. V § 27 odst. 2 písm. f) je řečeno, že zřizovatel je povinen ve zřizovací listině vymezit taková majetková práva, jež organizaci umožní, aby svěřený majetek, včetně majetku získaného její vlastní činností, spravovala pro hlavní účel, k němuž byla zřízena. Z uvedeného plyne, že nejen majetek předaný zřizovatelem, ale i majetek nabytý vlastní činností organizace (koupí, darem atd.) je předmětem správy příspěvkové organizace pro svého zřizovatele. Vezmeme-li v úvahu uvedené návaznosti, dospějeme k závěru, že vzhledem k tomu, že zákon č. 250/2000 Sb. v žádném svém ustanovení nepřiznává příspěvkové organizaci právo vlastnit majetek, příspěvková organizace takovým právem nedisponuje a ke svěřenému majetku má pouze právo správy.
Pro úplnost dodejme, že příspěvková organizace, jejíž charakter a uspořádání upravuje veřejnoprávní norma, má naprosto rovné postavení s ostatními právnickými osobami, jak je vyjmenovává občanský zákoník. To vyvozujeme z ustanovení § 23 odst. 1 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., které opravňuje územní samosprávný celek zřizovat k plnění svých úkolů příspěvkové organizace jako právnické osoby. Je tedy tím zákonem, který ve smyslu občanského zákoníku (§ 18) stanoví, že subjekt je právnickou osobou.
Příspěvková organizace musí splňovat požadavky občanského zákoníku kladené na právnickou osobu tj. především název organizace a její sídlo, ale to je asi tak všechno. V ustanoveních občanského zákoníku nelze hledat "náplň" příspěvkové organizace (rozsah jejích práv a povinnosti), kterou upravuje norma veřejnoprávní. Najdeme zde pouze vymezení jejího rovného postavení ve vztahu k jiným subjektům práv a povinností a jejího vystupování v právních vztazích.
Právní jistota
Představme si, co by znamenalo přiznání vlastnického práva příspěvkové organizaci. Pokud přistoupíme na hru, že vlastníkem majetku je ten, jehož peněžní prostředky byly na nákup majetku vynaloženy, velmi těžko určíme, kdo je vlastníkem kterého majetku nebo jeho části. Může nastat situace např. při nákupu osobního auta, že by dvě přední kola byla ve vlastnictví příspěvkové organizace a zbytek automobilu pouze v její správě. Při takovémto postupu by u části majetku byl vlastník řekněme "nejistý".
Je zřejmé, že potřeby zřizovatele a stejně tak i potřeby příspěvkové organizace se budou měnit. Může dojít k situaci, že zřizovatel bude nucen upravit majetkovou vybavenost určité příspěvkové organizace. Jak se zřizovatel vyrovná např. s převodem masážní vany z domova důchodců do ústavu sociální péče, pokud by částečným nebo úplným vlastníkem byla příspěvková organizace? Nakoupí snad majetek nový? Nebo snad organizaci zruší a zřídí novou pouze z důvodu předisponování majetku?
Podle platné právní úpravy tedy příspěvkové organizace nejsou subjektem vlastnického práva a tudíž veškerý majetek pouze spravují pro svého zřizovatele. Případné vlastnické právo, které bychom příspěvkovým organizacím v zákoně přiznali, naráží především na koncepci uvedených subjektů, a to jak stávající, tak i historickou.
Závěrem
si dovolíme konstatovat, že "vlastní korekce", účelové a extenzivní výklady zákona z důvodu např. účetních a daňových nesrovnalostí nemohou nikdy vést k jejich vyřešení. Způsobují pouze větší rozpolcenost a nejistotu osob, které v této oblasti pracují a aplikují tyto výklady v praxi. V důsledku těchto výkladů pak dále vzniká celková právní nejistota a dochází ke zpochybnění naší současné legislativy jako celku.