Rozpory zákona o finanční kontrole
V září loňského roku předložila vláda Poslanecké sněmovně návrh novely zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Hlavním argumentem důvodové zprávy je dořešení zásadního požadavku Evropské komise na zajištění pracovněprávní ochrany interních auditorů.
Ustanovení zákona totiž neobsahují právní pojistky proti odvolávání interních auditorů, pročež navržená úprava mění a doplňuje znění § 29 zákona tak, že stanoví vedoucímu orgánu veřejné správy povinnost projednat jmenování a odvolávání vedoucího útvaru interního auditu.
Vedle toho obsahuje novela např. zpřesnění pojmu "orgán veřejné správy" nebo nově navrhovanou působnost krajských úřadů při zpracovávání zpráv o finančních kontrolách zpracovávaných obcemi.
Navrhovaná novela (a ostatně i sám zákon o finanční kontrole jako takový) se však v některých svých ustanoveních způsobem ne zcela šťastným dotýká zákona o obcích, což v praxi vyvolává problémy. Podle § 5 odst. 1 zákona o finanční kontrole mají "vedoucí orgánů veřejné správy" odpovědnost za organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly v rámci své řídící pravomoci. Vzniká otázka, kdo na úrovni obce (kraje, hlavního města Prahy) plní funkci vedoucího orgánu veřejné správy.
Odpovědná osoba
Z výkladového stanoviska Ministerstva financí vyplývá, že za tuto osobu je pokládán starosta, a to s ohledem na to, že podle zákona o obcích zastupuje obec navenek a stojí v čele obecního úřadu. Takový závěr je však velmi zjednodušený a nepřihlíží k ostatním ustanovením obecního zřízení.
Na obec spravovanou volenými kolektivními orgány (zastupitelstvo obce, rada obce) nelze pohlížet stejným způsobem jako na hierarchicky uspořádaný monokratický orgán výkonné moci typu ministerstva nebo jiného správního úřadu řízený jednou osobou.
Odpovědnost za výkon samostatné a částečně i přenesené působnosti obce je rozdělena mezi zastupitelstvo obce, radu obce, starostu, obecní úřad, popř. další orgány. Na úrovni obce neexistuje jediný orgán ani jediná osoba, jejichž postavení by bylo možné přirovnat k postavení vedoucího jiného správního úřadu, v jehož rukou se soustřeďuje pravomoc rozhodovat o vnitřním uspořádání a fungování daného úřadu.
Na úrovni obce jsou kompetence, které zákon o finanční kontrole dává "vedoucímu orgánu veřejné správy", rozděleny mezi:
- zastupitelstvo obce (např. majetkoprávní úkony podle § 85 zákona o obcích),
- radu obce (např. funkce zakladatele a zřizovatele, schvalování organizačního řádu, zřizování a rušení odborů a jmenování jejich vedoucích podle § 102 odst. 2)
- tajemníka obecního úřadu (plní úkoly z usnesení zastupitelstva a rady obce, řízení a kontrola činnosti zaměstnanců podle § 110 odst. 4 zákona) a
- starostu (stojí v čele obecního úřadu podle § 109 odst. 1 zákona o obcích).
Útvar auditu a starosta
V rámci obecního úřadu nelze podle zákona o obcích zřídit "útvar interního auditu", jak to předpokládá § 28 odst. 1 zákona o finanční kontrole, ale pouze odbor nebo v jeho rámci oddělení (viz § 109 odst. 2 zákona o obcích).
O zřízení odboru (oddělení) však podle zákona o obcích nerozhoduje starosta, ale výhradně rada obce. Vedoucího odboru nejmenuje starosta, ale rada obce, která též rozhoduje o jeho platu. Ostatní zaměstnance v obecním úřadě zařazované do jeho odborů nepřijímá do pracovního poměru starosta, ale tajemník obecního úřadu, který vykonává funkci statutárního orgánu zaměstnavatele (starosta pouze v těch případech, kdy není funkce tajemníka zřízena nebo není-li tajemník ustanoven).
Odbor obecního úřadu fungující jako útvar interního auditu nemůže kontrolovat činnost zastupitelstva, rady, starosty, výborů zastupitelstva, komisí rady, tajemníka obecního úřadu a provádět u nich finanční kontrolu (§ 28 odst. 2).
Ze všech těchto důvodů nemůže starosta (ani nyní ani po přijetí navržené novely) vykonávat pravomoci "vedoucího orgánu veřejné správy" podle zákona o finanční kontrole, neboť by tím porušoval ustanovení zákona o obcích a zasahoval do zákonem o obcích stanovené pravomoci jiných orgánů obce a nelze proto souhlasit s tím, aby zákon o finanční kontrole, jak to předpokládá předložený návrh novely, označoval za vedoucího orgánu veřejné správy na úrovni obce starostu. Takové ustanovení by bylo nepřímou novelou zákona o obcích a neorganickým zásahem do vzájemných vztahů mezi orgány obce.
Vyváženost vztahů
Pokud by se snad přece jen mělo uvažovat o tom, že by všechny pravomoci vedoucího orgánu veřejné správy podle zákona o finanční kontrole vykonával starosta obce, bylo by v zájmu jednoty právního řádu třeba přijmout samostatnou novelu zákona o obcích, která by svěřila pravomoci "vedoucího orgánu veřejné správy" podle § 5, 25 a 29 zákona o finanční kontrole starostovi výslovně v rámci § 103 zákona o obcích a nikoliv radě obce, jak vyplývá z obecných kompetenčních ustanovení zákona o obcích. Je ovšem otázkou, zda by takovýto zásah do zákona o obcích odpovídal charakteru obecního zřízení a vyváženosti vzájemných vztahů orgánů obce (rada/starosta, starosta/obecní úřad atd.).
Příspěvkové organizace
Další, snad ještě podstatnější, změnou oproti stávajícímu stavu je rozšíření plné působnosti zákona i na příspěvkové organizace zřizované územními samosprávnými celky podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (ty dnes v § 2 písm. a) v pojmu "orgán veřejné správy" zahrnuty nejsou). Taková změna má totiž širší souvislosti.
S účinností od 1. 1. 2003 musí mít právní formu příspěvkové organizace též všechny školy, předškolní a školská zařízení zřizovaná obcemi (viz zákon č. 284/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). Pro řadu obcí bylo již nyní poměrně značnou finanční a administrativní zátěží, když byly zákonem donuceny provést transformaci jimi zřizovaných škol a zařízení z organizačních složek na příspěvkové organizace se všemi důsledky, aniž by jim zákon dával možnost zvolit jinou formu, čímž se omezovalo jejich právo na samosprávu.
Implementace zákona o finanční kontrole by pro příspěvkové organizace, a to samozřejmě nejen pro ty "transformované" v oblasti školství, ale pro všechny, byla další zátěží, včetně povinného zřizování útvaru interního auditu v každé z nich. Je sice pravdou, že lze "v případech s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky... nahradit funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly", to však na složitosti a nákladnosti celého procesu moc nemění.
Finanční kontrolu příspěvkových organizací mohou vůči nim dobře vykonávat územní samosprávné celky v rámci svých zřizovatelských pravomocí.
Rozporná ustanovení
Navrhovatelé zákonů mají podle legislativních pravidel uvádět ke každému návrhu právního předpisu předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované úpravy na státní rozpočet a na ostatní veřejné rozpočty. V důvodové zprávě k této novele se uvádí, že se "v souvislosti s přijetím novely nepředpokládá vznik finančních nároků na státní rozpočet" a nebylo zde ani slovo o finančních dopadech na rozpočty územních samosprávných celků, které by přijetí zákona jistě přineslo.
Kdyby nicméně měly být příspěvkové organizace územních samosprávných celků označeny za "orgány veřejné správy", bylo by nutné změnit ustanovení 9 odst.3 zákona, podle kterého jsou "územní samosprávné celky povinny vytvořit systém finanční kontroly podle tohoto zákona, kterým zajistí finanční kontrolu hospodaření svých příspěvkových organizací ve své působnosti". Jde o to, že podle zákona mají odpovědnost za finanční kontrolu "vedoucí orgánů veřejné správy v rámci své řídící pravomoci". Pokud by však příspěvkové organizace byly orgány veřejné správy podle tohoto zákona, byla by odpovědnost za vytvoření systému finanční kontroly na konkrétních osobách stojících v jejich čele (ředitelé, vedoucí atd.) a nikoliv již obecně na územních samosprávných celcích. Nebude tedy jasné, kdo má v příspěvkových organizacích systém finanční kontroly vytvářet. Zda vedoucí této organizace (§ 5), jako vedoucí orgánu veřejné správy nebo územní samosprávný celek (§ 9) jako zřizovatel.
Návrh řešení
Jaká tedy zvolit řešení pro nápravu stávajícího stavu, resp. stavu, který by měla nastolit novela?
- doplnit do úvodních ustanovení zákona o finanční kontrole obecnou zásadu, že ustanovení zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze o pravomoci orgánů územních samosprávných celků nejsou tímto zákonem dotčena, aby se nemusela řešit dilemata, zda dát přednost zákonu o finanční kontrole a porušovat tím zákon o obcích nebo naopak
- nedělat ze starosty obce "vedoucího orgánu veřejné správy", neboť mu takové postavení v obci z hlediska zákona o obcích nepřísluší
- nezařazovat mezi "orgány veřejné správy" plně podléhající tomuto zákonu příspěvkové organizace obcí a krajů, ale ponechat na jejich zřizovatelích, aby kontrolu jejich finančního hospodaření prováděli sami v rozsahu jejich zřizovatelských pravomocí
Návrh novely zákona byl (po projednání v rozpočtovém výboru, ve výboru pro evropskou integraci a ve výboru pro veřejnou správu, který měl k dispozici stanovisko Svazu měst a obcí ČR obsahující výše uvedené výhrady) schválen Poslaneckou sněmovnou 27. 2. 2003 prakticky ve stejné podobě, v jaké ho vláda předložila a postoupen Senátu, jemuž začala 11. 3. běžet 30denní lhůta, kterou má na to, aby se k zákonu vyjádřil a uplatnil případné připomínky.