K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Solon – elektronická publikace pro pracovníky veřejné správy a návštěvníky knihoven

Samosprávy a reforma financí

Datum: 11. 6. 2003, zdroj: OF 2/2003, rubrika: Reforma veřejné správy

Dokončovaná reforma veřejných rozpočtů je ambiciózní koncepční dokument, plný kompromisů a očekávání. Pokusme se o vyjádření vztahu reformy k rozpočtům obcí a krajů v souvislosti s aktuálním stavem připravené novely rozpočtového určení daní.

Strukturální problémy veřejných financí, projevující se mj. v prohlubujících deficitech veřejných rozpočtů si vyžadují koncepční řešení. Řešení, které by mělo vazbu na postupující decentralizaci, privatizaci a očekávaný vstup České republiky do Evropské unie.

V květnu by měla vláda posoudit upravený koncepční materiál ministra financí k reformě veřejných rozpočtů. Tento materiál se pokusí řešit mnoho problémů především tím, že se soustředí na jejich příčiny. Nejedná se o návrh jednoho opatření, které by přineslo zásadní obrat. Podstata spočívá v tom, že materiál předpokládá realizaci několika souběžných opatření. Následující příspěvek se zamýšlí především nad tím, jak by se reforma veřejných rozpočtů mohla dotknout územních samosprávných celků a jaké další problémy si vynutí řešení v několika následujících letech.

Institucionální a právní rámec

Podstata dnešních problémů spočívá v institucionálním a právním rámci, ve kterém se odehrávají fiskální procesy. Veřejné výdaje musí sloužit k efektivnímu uspokojení potřeb občanů a zajistit jim adekvátní rozvoj a ochranu jejich majetku. Právě institucionální a právní rámec veřejné správy však značně zaspal významné změny, které se odehrály za několik uplynulých let.

Decentralizace, vznik krajů, privatizace a očekávaný vstup České republiky do Evropské unie navodily změny, kdy veřejné služby jsou realizovány stále více prostřednictvím orgánů samosprávy, podnikatelů či jiných subjektů. Přitom do úpravy formy a způsobu zabezpečení těchto služeb vstupují stále více kodexy Evropské unie.

Vznikla potřeba nové platformy činnosti veřejné správy. Koncepční, metodická a kontrolní role ministerstev je nadále slabá a efektivní moderní změny jsou oddalovány. Přesto však krajům a obcím narůstá majetek, svěřený jim do správy a povinnosti, které z toho vyplývají v zájmu fungování veřejných služeb. Samosprávné orgány jsou stále častěji v situaci, kdy jejich zaměstnance financují ministerstva.

Evropská unie od ČR požaduje rychlá a jednotná stanoviska, stále více informací, které neumíme v současnosti včas a v potřebném rozsahu získat. Efektivní veřejná správa v plném smyslu těchto slov se teprve utváří. Jaké zásadní principy chce prosadit do veřejné správy ministerstvo financí v rámci reformy veřejných rozpočtů?

Koncepce reformy

Koncepce reformy veřejných financí mimo jiné obsahuje základní požadavky na územní samosprávné celky a na ústřední orgány státní správy.

  • Kraje a obce by se měly stát v nových podmínkách garanty veřejných služeb a využívat by měly především vlastní zdroje. Podíl dotací na příjmech obcí a krajů by měl souvisle klesat. Ministerstvo financí prosazuje výrazné posilování daňových příjmů krajů a vychází z předpokladu, že dojde k vybudování lepšího informačního systému o obcích a krajích. Ministerstva mají zajistí efektivnější servis vládě, krajům a ve vazbě na roli ČR v EU. Více uplatněn má být princip subsidiarity. Předpokladem je změna struktury a metod práce orgánů ústřední státní správy.
  • Ústřední orgány státní správy mají projít komplexní reformou. Výsledně by měly vykonávat takové činnosti, které nemohou vykonávat jiné orgány veřejné správy, včetně obcí a krajů, pro naplňování ústavních práv občanů. Pracovat koncepčně, navrhovat legislativní rámec, pečovat o metodiku, monitoring kvality, dostupnosti a rozsahu veřejných služeb, realizovat účinnou kontrolu. Dále by měly orgány ústřední státní správy efektivněji naplňovat cíle vlády a připravovat jejím členům lepší podklady k rozhodování. Proto má probíhat pravidelný audit výdajů orgánů ústřední státní správy se zaměřením na výsledky. Změnit se má i systém rozpočtování na střednědobé výkonově orientované (programové) rozpočtování. Princip spočívá v tom, že do budoucnosti by měla ministerstva od vlády "nakupovat peníze" za nabídnuté užitky vedoucí k plnění programového prohlášení vlády. Základní cíl celého materiálu směřuje nejen k ozdravení současných veřejných rozpočtů, ale je to i pokus o zvyšování efektivity realizace veřejných financí.

Hlavní riziko

Hlavní riziko realizace ambicí koncepce ve vztahu k územním samosprávným celkům (krajům a obcím) spočívá v tom, že prostředky související s druhou fází reformy veřejné správy se nepodaří v průběhu volebního období převést do vlastních příjmů (daňových) krajů a obcí. V takovém případě nebudou mít resorty důvod navrhnout a vytvořit systém kontroly, metodiky a sledování kvality veřejných služeb. Postačí jim nadále operativní finanční vodítko vůči krajům a obcím. Ústřední státní správa tak opět přibrzdí reformní kroky a ve světě dnešních změn bude ještě více zaostávat za realitou. Řešení se později vyhrotí a bude vynuceno nouzovým stavem a sílící krajskou politickou reprezentací.

Rozpočtové určení daní

Ve vazbě na postupující reformu veřejné správy připravilo Ministerstvo financí návrh novely zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní (RUD). Východiskem bylo posílit vlastní příjmy krajů o prostředky související se zánikem okresních úřadů a rozšířit je o objemy některých výdajů ministerstev při uplatnění principu subsidiarity.

Z ministerstev měla být odstraněna většina operativních úkonů spojených s dotačním financováním. Ministerstvo financí se přitom snažilo maximálně dodržovat princip subsidiarity a navrhlo do vlastních příjmů krajů i velkou část programového financování, které financují resorty.

Tímto postupem se dostalo „do hry“ o posílení krajů cca 133 mld. Kč. Ministerstvo financí navrhovalo posílit z této částky daňové příjmy krajů o cca 80 mld. Kč. Resorty byly podstatně střídmější a výsledkem byl kompromis na výsledných 54, 4 mld. Kč, což měl být první krok.

Změnit se tak měla situace v území, kde v mnoha případech kraje a obce plní funkci pouze jakýchsi "pošťáků" peněz pro ministerstva. Po protestech školských odborů (z oblasti školství pocházelo ze zmíněných 54 mld. Kč cca 30 mld. Kč, zejména platy učitelů, kteří jsou krajskými zaměstnanci) má být nakonec výsledkem posílení krajů pouze o cca 27 mld. Kč.

Role dotací

V současnosti tvoří dotace rozhodující část příjmů krajů. Zatím co programové prohlášení vlády hovoří o posilování krajů a obcí, o zabezpečení jejich adekvátních vlastních příjmů, praxe zůstává stále stejná. V současnosti pouze necelých 20 % krajských výdajů kryjí jejich daňové příjmy. V průběhu roku 2003 tento podíl dále poklesne až na smutných 13 %, neboť krajům byly převedeny další organizace z okresů, což zvyšuje potřebu dotačních zdrojů.

U obcí se tento podíl daňovách příjmů pohybuje kolem 50 % (viz grafické přílohy). Ovšem také u obcí v posledních letech převládal růst dotací nad posilováním daňových příjmů. Výše daňových příjmů obcí sice v roce 2001 meziročně vzrostla o plných 13, 3 % (v tom 6, 3 % způsobilo nové rozdělení daní, které obcím celkem výrazně pomohlo, zbytek připadá na přirozený růst celorepublikových daňových výnosů). Na druhé straně však v roce 2001 mnohem výrazněji vzrostly dotace, a to o 62 %!

Způsobila to zejména změna ve financování školství, neboť obcím jsou poskytovány přímé náklady na vzdělávání (platy, odvody do fondů, výdaje na učební pomůcky a školní potřeby a výdaje na další vzdělávání pedagogických pracovníků a na služby) a dotace na soukromé a církevní školy. Celkem došlo v roce 2001 k nárůstu dotací o 23,8 mld. Kč! Dotace v oblasti školství z toho činily 21,3 mld. Kč. To výrazně změnilo spektum celkových příjmů obcí v neprospěch váhy daňových příjmů. Jde ovšem pouze o “transferové peníze“, které rozpočtem obcí projdou od ministerstva přes kraj až do příslušných škol.

Přechodné období?

Růst dotací u krajů i obcí měl být pouze přechodným stavem. Dnes se ale pozvolna ukazuje, že tento "přechodné období", trvající u krajů již druhý rok, se zřejmě ještě poněkud prodlouží. To bude mít za následek tlak na oddálení modernizace ústřední státní správy v ČR a také to zpomalí efektivnější realizaci veřejných výdajů.

Od resortů se očekávají koncepční a metodické návrhy na racionalizaci a zavedení kontrolních funkcí k zjištění efektivnosti státní správy. Zatím však na ministerstvech převládá operativa a na koncepční práci není čas. Hrozí tedy, že se nadále bude plýtvat penězi. Ústřední orgány státní správy nadále nebudou dělat koncepční, metodickou a kontrolní práci, ale budou stále hlídat plat učitele Josefa Vopršálka v Horním Liptákově.

Kraje nebudou mít zájem zastavit neefektivní utrácení prostředků na veřejné služby. V případě realizace úspor by přece nedostaly v následujícím roce stejnou výši dotací. Subsidiární efekt, který by mohl přinést úspory, je tak paralyzován. Schopnější kraj by mohl být totiž ve výsledku trestán za efektivitu snížením dotací v následujícím období.

V příštím roce by se mělo vyjít z výsledku docíleného letos ve vztahu ke krajům a upravit podle toho daňové příjmy obcím. Snahou je docílit transparentního financování, zvýšení spravedlnosti a autonomie pro obce i kraje. Zásadou je, že kvalita veřejných služeb přitom nemá být ohrožena.

Závěr

Odpůrci posilování vlastních příjmů krajů a obcí poukazují zejména na ohrožení kvality veřejných služeb. Domnívají se, že by samostatné kraje a obce byly horšími hospodáři a realizátory veřejných služeb než byl stát.

Takové úvahy jsou však proti smyslu započaté reformy veřejné správy. Její základní myšlenkou je decentralizace veřejné správy podle principu subsidiarity a posílení územní samosprávy. Snaha revokovat tyto záměry je nepřípustná a v podstatě by znamenala změnu politického rozhodnutí.

Z hlediska fiskálního mají dotace plnit především funkci doplňkovou nebo mají fungovat jako výdaj státu v případě mimořádných situací. Rozhodně by neměly sloužit k financování běžných a základních služeb. Na druhé straně by však měly vzniknout mechanismy, určující koncepci veřejných služeb, jejich kvalitu a dostupnost, včetně kontroly naplňování takových rámců příslušným garantem. Ale to je problematika na samostatný článek.

Tab.: Celkové příjmy obcí (mld. Kč)
  1997 1998 1999 2000* 2001* 2002
Daňové 65 71 75 80 85 99
Dotace 92 101 108 123 150 171
Nedaňové 112 126 132 146 175 193
Kapitálové 124 139 168 162 182 205
Tab.: Podíl jednotlivých příjmů obcí (%)
  1997 1998 1999 2000* 2001* 2002
Daňové 52 50 44 49 47 48
Dotace 74 73 64 76 82 83
Nedaňové 91 89 78 90 95 95
Kapitálové 100 100 100 100 100 100

* Včetně DSO (dobrovolných svazků obcí).

Tab.: Podíl příjmů krajů (%)
  2002 2003
(podíl na sdílených daních 3,1 %)
2004
A
(převod 90 mld. Kč do RUD, podíl na sdílených daních cca 28 %)
B
(převod 54 mld. Kč do RUD, podíl na sdílených daních cca 17 %)
C
(převod 27 mld. Kč do RUD, podíl na sdílených daních cca 10 %)
Daňové 27 13 83 60 39
Dotace 71 86 16 39 60
Nedaňové 0 0 0 0 0
Kapitálové 2 1 1 1 1

Luděk Tesař, poradce ministra financí

TOPlist
TOPlist