Finanční kontrola ve veřejné správě

Tato pravidla předpokládají, že budou zpracována zasvěceným způsobem exaktní měřítka a kritéria pro hodnocení uvedených hledisek. Pokud nejsou kriteria obecně známa (právní a technické předpisy), musí být předem stanovena vedoucím orgánu veřejné správy základě objektivních skutečností.

Tento článek chce informovat o významu předpisů z této oblasti a jsou v účinnosti od loňského roku. Jedná se zejména o vztah mezi finanční kontrolou upravenou zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a mezi účetnictvím v návaznosti na novelou zákona č. 353/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví. Nedílnou součástí tohoto výčtu je vyhláška č. 64/2002 Sb., kterou se provádí zákon o finanční kontrole.

Úloha kontroly

Potřebnost kontroly vyplývá z vědomí, že výkon správy a způsob nakládání s finančními prostředky daňových poplatníků má být následně veřejně kontrolován. Dosavadní kontrolní činnost provází řada nedostatků:

• kontroly se vyznačují formálností, nedostatečným rozlišením zásadního a méně podstatného,
• kontrolní orgány nepracují se spolehlivou zpravodajskou základnou a kontrola má převážně administrativní charakter,
• preferovány jsou především represivní prvky na úkor poradenské činnosti.

Nástroje a metody kontroly by měly přinášet stálou inovaci. Kontrola, která usiluje jen o přísné dodržování disciplíny, aniž by zkoumala správnost samotných direktiv, nepomáhá řešení problémů, ale naopak slouží k jejich zakonzervování. V modelu moderního řízení má kontrola pomáhat optimálně řešit problémy a rozvíjet poznání. Má kriticky hodnotit nejenom plnění předpisů, ale i předpisy samé, má podporovat dodržování kázně, ale současně napomáhat rozvoji zdravé iniciativy a samostatnosti kontrolovaného subjektu. Kontrolu mohou tudíž provádět jen osoby vysoce kvalifikované.

Kontrola není možná bez nezastupitelné role účetnictví jako spolehlivé informační základny. Jinak řečeno, úspěšnost výstupů kontrolních šetření je přímo úměrná kvalitě účetnictví, které musí vyhovovat požadavkům na správnost, úplnost, srozumitelnost a průkaznost. Proto i sám účetní systém jednotek se musí stát předmětem kontroly.

Při zpracování zákona se ukázalo, že je nutno obnovit systém finanční kontroly jako nedílné součásti řízení na všech úrovních veřejné správy. Prohloubit roli jednotlivých druhů kontrol a zajistit jednotné metodické řízení včetně vytvoření potřebných právních a institucionálních podmínek.

Zákon o finanční kontrole (č. 320/2001 Sb.)

Hlavní cíle obecně sledují veřejný zájem na zvýšení efektivnosti a hospodárnosti veřejné správy včetně vytváření podmínek pro prevenci výskytu negativních jevů.

Mezi jmenovité cíle náleží prověřovat:

• dodržování předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky k zajištění stanovených úkolů veřejné správy,
• zajištění ochrany veřejných prostředků před nehospodárným a neúčelným nakládáním s nimi,
• včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu s jejich úkoly,
• hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy.

Tato pravidla předpokládají, že budou zpracována zasvěceným způsobem exaktní měřítka a kritéria pro hodnocení uvedených hledisek. Pokud nejsou kriteria obecně známa (právní a technické předpisy), musí být předem stanovena vedoucím orgánu veřejné správy základě objektivních skutečností.

Zákon o finanční kontrole pojímá zásady pro hodnocení výkonnosti veřejné správy v souladu s Evropskými standardy. Ty je však třeba urychleně zapracovat do kontrolních postupů. Hodnotit hospodárnost, efektivnost a účelnost bez předem stanovených kriterií a směrodatných odchylek může vést k subjektivnímu hodnocení různě orientovaných kontrol a v konečném vyznění může znamenat i zneužívání finanční kontroly k jiným než žádoucím cílům.

Organizace finanční kontroly

Zákon upravuje třístupňovou organizační strukturu systému finanční kontroly:

I. stupeň -- Ministerstvo financí jako ústřední správní úřad pro finanční kontrolu,
II. stupeň -- správci rozpočtových kapitol státního rozpočtu a orgány veřejné samosprávy,
III. stupeň -- organizační složky státu, územních samosprávných celků a právnické osoby, které hospodaří s veřejnými prostředky.

Veřejnosprávní kontrola (§ 7 a násl.) je vnější systém finanční kontroly, vykonávaný kontrolními orgány, jejichž objektem jsou jiné osoby.

Vnitřní kontrolní systém (§ 25 a násl.) organizují vedoucí pracovníci veřejné správy v rámci vlastní kontrolní činnosti prostřednictvím výkonného managementu (řídící kontrola). Interní audit (§ 28 a násl.) je součástí vnitřního kontrolního systému. Útvar interního auditu mohou obce s méně jako 15 000 obyvateli nahradit přijetím jiných dostatečných opatření. Zprávy interního auditu jsou podkladem pro vypracování roční zprávy orgánu (obce či města), která zahrnuje údaje a informace o výsledcích finanční kontroly v tomto orgánu (dle § 22).

Metody a fáze kontroly

Hlavním předpokladem účinnosti systému finanční kontroly je zajištění potřebné výměny informací mezi kontrolními subjekty vykonávajícími předběžnou, průběžnou a následnou finanční kontrolu na jedné straně a kontrolu systémů finanční kontroly na straně druhé.

Předběžná kontrola

se zaměřuje na prověřování skutečností, které jsou rozhodné pro vynakládání výdajů a posouzení souladu s právními předpisy, schválenými rozpočty, programy, projekty, smlouvami a jinými rozhodnutími.

Systém předběžné finanční kontroly a její postup organizuje nositel hlavní odpovědnosti za správu určených veřejných prostředků (starosta, vedoucí odboru, ředitel školy apod.) a finanční management tj. vedoucí, kteří řídí útvar odpovědný za rozpočet a útvar odpovědný za účetnictví. Příkaz k provedení finanční operace vydá nositel odpovědnosti (příkazce) a schvalovací postupy útvarů odpovědných za rozpočet a účetnictví zajišťují detailní ověření souladu připravované finanční operace s právními předpisy a finančními ukazateli. Návaznost těchto postupů dává jednak možnost mnohostranného posouzení operace s hlediska stanovených cílů a jednak umožní preventivně zhodnotit možná rizika realizace. Finanční management je pro účely zákona vymezen jako hlavní finanční kontrolor (rozpočet) a hlavní účetní kontrolor (účetnictví).

Pokud zjistí hlavní finanční nebo hlavní účetní kontrolor při předběžné finanční kontrole nedostatky, uvedou zjištěný stav do příkazu a vrátí jej osobě, která příkaz k provedení finanční operace vystavila k jejich odstranění. Příslušné zápisy jsou součástí informačního systému a provázejí tuto fázi v souladu s požadavky zákona o účetnictví.

Průběžná kontrola

se zaměřuje zejména na dodržování stanovených podmínek, přizpůsobení novým rizikům a dodržování podmínek pro informační systém.

Základním posláním průběžné finanční kontroly a jejich kontrolních postupů je zajištění ochrany veřejných prostředků, tedy peněz, majetku a majetkových práv. K tomu vydávají pokyny v mezích příslušných právních předpisů a v souladu se stanovenými úkoly příslušní vedoucí zaměstnanci. Úkolem kontrolních mechanismů, zabudovaných do funkčních náplní jednotlivých útvarů je zajistit úplný a přesný sled pracovních úkonů k hospodářskému zajištění úkolů, stanovených pro příslušný úsek veřejné správy, a to včetně stanovených výstupů.

Následná kontrola

je zaměřena na věrné zobrazení sledovaných údajů, soulad s právními předpisy a splnění kriterií hospodárnosti a na zmírnění nebo předcházení rizik.

Při následné kontrole se převážně jedná o pokladní operace, bezhotovostní bankovní styk, obchodní vztahy, nakládání a využívání majetku ke stanoveným úkolům, financování pracovních kapacit a jejich evidencí napojených svými výstupy na účetnictví orgánu veřejné správy.

Výkonný management organizačních útvarů zajišťuje i následné prověření vybraných finančních operací, zpravidla před uzavřením časové etapy určitého úkolu. Účelem je prověřit, zda nedošlo k chybám, odstranit případnou chybovost a posílit tak spolehlivost dokumentace. Hodnotící postupy se zaměřují především na konečné porovnání vyhodnocených údajů se schváleným rozpočtem a posouzení dosažených výsledků hospodaření v návaznosti na splnění stanovených úkolů.

Předpokladem pro potřebnou funkci kontrolního systému musí být vnitřní směrnicí stanoveno jasně: kdo je příkazcem dané operace, kdo je správcem rozpočtu a kdo odpovídá za vedení účetnictví -- hlavní účetní. (Zákon připouští ve stanovených případech možnost sloučení funkce správce rozpočtu a hlavního účetního -- § 26, odst. 3).

Kontrolní funkce účetnictví (zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví -- novela č. 353/2001 Sb.)

Souvislost zákonů o finanční kontrole a účetnictví ovlivní zásadním způsobem kontrolní šetření. Nutnost organizace kvalitní informační základny i zajištění kontrolní funkce účetnictví patří tudíž nutně mezi hlavní cíle každé organizace.

Průkaznost účetnictví se zásadně zakládá na shodě obsahu tohoto záznamu se skutečností. Hlavním cílem novely zákona o účetnictví je prohloubení, zpřesnění a zpřísnění rozsahu a způsobu vedení účetnictví, jeho průkaznosti, a to ve veřejném zájmu.

Mezi významné funkce účetnictví, kterými jsou např. funkce registrační, poznávací, informační, analytická a komunikační, patří v neposlední řadě funkce kontrolní. V rámci správy veřejných rozpočtů jde zároveň i o správu veřejného majetku, což obsahuje jak evidenci, způsob nakládání a užití majetku, tak způsob ochrany a zabezpečení. Potřebná data se hledají a nacházejí především v účetnictví dané organizace.

• poskytováním rozsáhlého informačního materiálu pro tvorbu vnitřně sladěných rozpočtů
• zpětnovazební kontrolou směřující k revizi vnitřně sladěných rozpočtů či předem deklarovaných záměrů
• dodržováním stanovených zásad, směrnic a pravidel pro objektivní záznamy a evidenci účetních případů

Z těchto důvodů je účetnictví a celá informační základna jako celek velmi rozsáhlým zdrojem nejdůležitějších dat o organizaci, ale je také zdrojem dat pro všechny formy kontroly. Proto odborní pracovníci provádějící jakékoli druhy kontrol musí být prokazatelně schopni naprosto spolehlivé orientace v systému finančního a manažerského účetnictví.

Účinnost kontrol

Účinnost prováděných kontrol závisí na:

• stabilizaci právního rámce,
• vymezení kompetencí a odpovědností v dané soustavě,
• existenci kritérií pro objektivní zhodnocení,
• společenské poptávce, a na
• ochotě opustit zakonzervované metody a postupy.

Předpokladem účinnosti průběžné finanční kontroly musí být organizační oddělenost pracovišť pro provádění finančních operací a zajišťování jejich zpracování v účetnictví.

Požadavky zákona o finanční kontrole korespondují s požadavky zákona o účetnictví. Z účetně ekonomického hlediska má zásadní význam zpřesnění povinnosti dosažení věrného a poctivého obrazu předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky. Zobrazení je věrné, jestliže obsah položek účetní závěrky odpovídá skutečnému stavu. Zobrazení je poctivé, když jsou při něm použity účetní metody způsobem, který vede k dosažení věrnosti.

Účetnictví musí splňovat i další požadavky:

Účetnictví je úplné, jestliže jednotka zaúčtovala v daném období všechny účetní případy, které v něm měla zaúčtovat a to v souladu s účetními metodami, a nejpozději do konce tohoto období sestavila úplnou účetní závěrku.

Za správné účetnictví se považuje, jestliže jej jednotka vede tak, že to neodporuje novele zákona o účetnictví a ostatním právním předpisům, a způsob vedení neobchází jejich účel.

Přehlednost a srozumitelnost podtrhuje uživatelské pojetí účetnictví v duchu funkcí registrační, informační, analytické a komunikační včetně kontrolní funkce. Účetnictví je srozumitelné, jestliže umožňuje spolehlivě a jednoznačně určit obsah účetních případů.

Podklady pro funkci výše uvedeného kontrolního systému jsou obsaženy v informační základně dané účetní jednotky (prvotní, syntetická a analytická evidence, operativní a další pomocná evidence, statistika a další zdroje dat) a měly by působit ve vzájemném souladu.

Závěrem

Jednotlivá ustanovení obou zákonů jsou uváděna do života s jistou, možná pochopitelnou váhavostí. Objektivní a subjektivní potíže, plynoucí z neujasněnosti obsahu některých zásadních ustanovení nijak celou situaci neusnadňují. Oba zákony sehrají klíčovou roli v rámci finančního práva. Proto by se při jejich aplikaci nadále neměl uplatňovat specificky "národní" model typu "vlk se nažral a koza zůstala celá". Náročnost nově zaváděného systému by se tak mohla ukázat jako vysoce ztrátová a v konečném vyznění dokonce škodlivá. Plnění hlavních cílů obou zákonů napomůže k tomu, aby veřejné finance byly lépe spravovány pro společný užitek nás všech.

Ing. Danuše Prokůpková