Změna rozpočtového určení daní se bude týkat také obcí

Podle plánu legislativních prací vlády na rok 2003 by měl být v letošním roce novelizován zákon o rozpočtovém určení daní. Termín pro jeho předložení vládě je stanoven na březen letošního roku, předpokládaný termín nabytí účinnosti je stanoven na 1. 1. 2004.

Smyslem novelizace zákona o rozpočtovém určení daní je zajistit dostatečný objem daňových příjmů především pro kraje. Novelizace zákona o rozpočtovém určení daní má úzkou vazbu na druhou fázi reformy veřejné správy, kdy došlo k ukončení činnosti okresních úřadů a převodu jejich kompetencí na obce s rozšířenou působností a na kraje. Právě kraje přejaly konkrétní kompetence a také řadu zřizovatelských funkcí. Nemohou však nést plnou zodpovědnost, protože nemají odpovídající vlastní příjmy. V současné době mají minimum příjmů z daní, se kterými by mohly dle vlastního uvážení hospodařit.

Podíl, který je příjmem krajů, představuje pouze 3,1 % z celkového objemu sdílených daní. Jak je všeobecně známo, podíl obcí je oproti tomu podstatně vyšší a představuje 20,59 % sdílených daní. Má-li být existence krajů smysluplná je žádoucí, aby o většině svých příjmů mohly rozhodovat dle vlastního uvážení. Nyní však o valné části příjmů, které kraje získají, je již předem rozhodnuto na příslušných ministerstvech. Není tak možné například provést účelnou optimalizaci středního školství, které je v krajské působnosti. Takových příkladů by bylo možné uvádět více.

Daňové příjmy

V rozpočtech obcí v současné době kryjí daňové příjmy zhruba 50 % jejich výdajů. U krajů, které jsou financovány převážně z dotací, kryjí daňové příjmy jen 20 % jejich výdajů. Podívejme se tedy podrobněji na základě jakých východisek by se měla novela zákona o rozpočtovém určení daní (RUD) uskutečnit. Východiskem pro tvorbu novely zákona o rozpočtovém určen daní by měl být schválený státní rozpočet roku 2003. I toto východisko však může být v některých případech problematické (zakonzervování stávajícího stavu, např. příspěvek na žáka).

Do RUD by měly být převáděny objemy jak neinvestiční dotace, tak i investiční dotace (ISPROFIN). Takovýto přístup je pozitivní a můžeme předpokládat, že krajům vytvoří prostor pro jejich vlastní, na centrální vládě nezávislou investiční politiku. Rozestavěné investiční akce zaregistrované v rámci programu ISPROFIN budou dofinancovány příslušnými správci programů až do ukončení programů. Akce financované na základě poslaneckých pozměňovacích návrhů by měly být financovány s účastí státního rozpočtu pouze v roce 2003 a proto nemají být do rozpočtového určení daní pro kraje zahrnovány.

Problematika návrhu

Celkový objem dotací poskytovaných z kapitol státního rozpočtu do území činí v roce 2003 cca 121 mld. Kč. Zástupci Svazu měst a obcí se zúčastnili některých jednání o možnosti zahrnout dotace poskytované z kapitol státního rozpočtu přímo do rozpočtů krajů. Podle analýzy dotačních titulů směřujících obcím a krajům byly jednotlivými ministerstvy navrženy k převodu do RUD dotace (včetně kapitoly všeobecná pokladní správa) v objemu 41 mld. Kč., což by představovalo navýšení podílu krajů na sdílených daních z 3,1 % na cca 13,7 %.

Ministerstvo financí předložilo vlastní návrh, který okruh převáděných dotačních titulů značně rozšiřuje. Pokud by byl schválen tento návrh zvýšil by se podíl krajů na sdílených daních až dnešních 3,1 % na cca 25,6 % a převýšil by tak stávající podíl obcí.

Na tomto místě je nutno připomenout, že veškeré dosavadní diskuse se týkají jenom návrhů a hledá se optimální řešení stanovení objemu daňových příjmů krajů. Navíc není zatím vůbec diskutována problematika rozdělení celkového objemu mezi kraje.

Pokud by se filosofie Ministerstva financí podařila uskutečnit, znamenalo by to nebývalé posílení krajské úrovně samosprávy. Krajská samospráva by také získala značný vliv při přerozdělování dotací obcím ve svém obvodu. To není nic záporného protože, krajská úroveň je obcím daleko bližší než úroveň celostátní.

Zájmy obcí

Můžeme předpokládat, že kraje budou při přerozdělování dotací obcím citlivěji reagovat na jejich potřeby než úředníci v centru. Na druhou stranu bude potřebné eliminovat silná lobby v zastupitelstvech krajů, která budou nakloněna spíše lokálním potřebám větších měst. (Pozn. redakce: V této souvislosti stojí za úvahu změna zákona o volbách do krajských zastupitelstev -- volit podle volebních obvodů, jejichž počet by odpovídal počtu členů zastupitelstva). Z hlediska obcí bude potřebné přehodnotit, které dotační tituly jsou vhodnější k celostátnímu rozdělování, a u kterých bude výhodnější krajská úroveň.

Problematické okruhy dotací z pohledu obcí se budou zejména týkat kapitoly školství, ale také Programu obnovy venkova, ale také půjde o podpory cestovního ruchu, obecních zařízení sociálních služeb, program regenerace městských památkových zón, atd.

Při posuzování vhodnosti jednotlivých položek z hlediska obcí, je nutno mít na zřeteli zákonná hlediska:

• prostředky, které na kraje přejdou formou jejich vlastních daňových příjmů jsou prostředky, o kterých mohou jednotlivé kraje rozhodovat v samostatné působnosti
• orgány státu mohou do samostatné působnosti kraje zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví,
• rozsah samostatné působnosti kraje může být též omezen pouze zákonem
• při výkonu samostatné působnosti kraj spolupracuje s obcemi; nesmí přitom zasahovat do jejich samostatné působnosti.

Příprava zákona

V současné fázi přípravy návrhu zákona o rozpočtovém určení daní jde o rozhodnutí, které položky dosavadních dotací budou převedeny do RUD a v jaké výši. Možné rozpětí celkové částky jsme již uvedli.

Další fáze bude ještě složitější. Bude se muset určit jakým způsobem se částka určená pro vyšší územní samosprávné celky přerozdělí mezi jednotlivé kraje. Jaké se zvolí přerozdělovací kriterium. Možností je celá řada (podle počtu obyvatel, podle hustoty osídlení, podle vybavenosti).

Důležitá bude také otázka, zda kraje získají mnoho miliard korun jen v podobě jakési neúčelové dotace, pouze s motivací k úsporám a bez motivace k posilování vlastních příjmů. Jinými slovy řečeno, zda budeme z našich krajů pěstovat hbité štiky anebo líně se povalující kapry.

V souvislosti s přípravou novely zákona o rozpočtovém určení daní, bude zapotřebí novelizovat celou řadu souvisejících zákonů a zrušit podzákonné normy, které omezují samostatnou působnost.

Závěrem

V rámci přípravy zákona o rozpočtovém určení daní se znovu ukazuje, že reforma veřejné správy vůbec nemá adekvátní podporu v koncepci financování územních samosprávných celků. Neexistuje žádný cílový stav, ke kterému by se směřovalo. Uskutečňují se pouze ad hoc kroky bez širších souvislostí.

Měl by vzniknout systém na jednu stranu motivující, ale na stranu druhou také solidární. Systém který povede nejen k úsporám, ale zároveň bude obce a kraje motivovat k investicím, které jim přinesou další daňové výnosy.

Tab 1.: Objem dotací územním rozpočtům podle resortů a návrh převodu do RUD (tis. Kč)

Tab. 2: Všeobecná pokladní správa -- částky rozpočtu pro kraje a obce a jejich převedení do RUD

Mgr. Lukáš Váňa