Rozpočty územních samospráv

Návrh koncepce reformy veřejných rozpočtů je prvním krokem k provedení nezbytných změn v oblasti financování našeho státu. Veřejné rozpočty vykazují stále rostoucí zadluženost a tento trend je nutné nejenom zastavit co nejdříve. Jedná se o požadavek ekonomického charakteru, který má ovšem logické sociální souvislosti a tím i důležitý politický podtext.

O makroekonomických vazbách a obecných souvislostech reformy financí píšeme na jiném místě. V tomto textu se zamýšlíme nad některými možnými dopady do rozpočtů územních samosprávných celků. S ukončením činnosti okresních úřadů došlo k převodu působností a zřizovatelských funkcí, převážně na kraje a obce. To vedlo k dalšímu posílení významu územní samosprávy, zejména krajů. Tento trend bude pokračovat i do budoucnosti. Důležitým prvkem navrhované reformy veřejných rozpočtů je totiž záměr převést tzv. programové financování ze státu na krajskou úroveň.

Rozpočtové určení daní

Financování obcí a krajů je rozdílné. Základním zdrojem příjmů obcí jsou daňové příjmy, které tvoří 58 % jejich celkových příjmů. Kraje jsou naopak z rozhodující části financovány z dotací, které představují 86 % jejich příjmů. Tento stav bude od roku 2004 řešen novelou zákona o rozpočtovém určení daní. Krajům se výrazně zvýší procentní podíl sdílených daní, což zabezpečí profinancování výdajů na činnosti, které jim byly převedeny v rámci reformy veřejné správy.

Ponechejme nyní stranou úvahu o tom, jak se stanoví podíl daňových výnosů jednotlivým krajům. Při stanovení celkových potřeb by se totiž měly zohlednit nejenom výdaje nutné k profinacování převedených organizací. Část sdílených daní by krajům měla také vytvořit podmínky pro investování do rozvoje komunikací, škol, nemocnic a dalších zařízení v jejich působnosti.

Navrhované řešení pro rok 2004 dále předpokládá, že státní rozpočet se sníží o dotace poskytované z jednotlivých ministerstev do rozpočtů krajů a obcí. Tyto objemy prostředků mají být rovněž zahrnuty do stanoveného procentního podílu na sdílených daních pro kraje. Kraj by potom poskytoval ze získaných zdrojů dotace obcím. Tím se zvýší jeho pravomoc i odpovědnost za rozvoj území.

Objektivní rozdělování

Tato úvaha je správná, neboť kraje mají k obcím logicky blíže než ministerstva. Budou navíc provádět přezkumy hospodaření obcí a poznají lépe jejich potřeby. Centrum se tak oprostí od kritiky neobjektivních přístupů k poskytování dotací i od složité související administrativy.

Z hlediska obcí a měst však bude zřejmě nejdůležitější uhlídat, aby se celkový objem dotací plynoucích do obecních rozpočtů nesnižoval. Taková tendence, řešit přednostně "krajské zájmy" může nastat. Měla by se proto definovat úloha orgánu, například Ministerstva pro místní rozvoj, který bude odpovídat za optimální regionální rozvoj a usměrňovat toky prostředků. V rámci jednotlivých krajů by v této souvislosti měla být respektována také role obcí s rozšířenou působností.

Objem prostředků, které se budou rozdělovat krajům v návaznosti na současné programové financování (dotace) bude pravděpodobně nutné každoročně měnit a upřesňovat. Vycházet ze současného stavu by znamenalo zakonzervovat nyní žádoucí preferenci regionů severních Čech a severní Moravy. Stanovit objektivní podíl na výnosu sdílených daní pro jednotlivé kraje bude patrně každoročním bojem při tvorbě zákona o státním rozpočtu.

Výlučné daně

Rozhodující část daňových příjmů územní samosprávy tvoří sdílené daně. Kraje a obce i při aktivním přístupu získávají do svých rozpočtů minimální zdroje a motivace obcí zvyšovat své příjmy je minimální. Sdílené daně mají vlastně charakter pseudodotace. Je tudíž žádoucí, aby obce i kraje měly klasické místní daně, které budou jejich výlučným příjmem a ze zákona budou mít možnost ovlivnit jejich sazby v daném rozpětí. Takové daně by měly být nosným zdrojem financování veřejných statků. Vláda předpokládá předložení zákona o obecních daních tak, aby nabyl účinnosti k 1. lednu 2005. Vedle dnešních místních poplatků je přitom žádoucí rozšířit návrh o další druhy obecních daní (např. daň z reklamy).

Novou právní úpravou s účinností od 1. 1. 2005 má být převedena na hodnotový princip daň z pozemků a s účinností od 1. 1. 2007 bude provedena transformace daně ze staveb.

Návrh reformy předpokládá, že přechod k novému způsobu zdanění bude proveden tak, aby hodnota nemovitostí byla stanovena bez účasti znalců nebo odhadců a přitom byly sníženy náklady na celkovou správu daně. Tato teze je velmi pochybná a zahraniční zkušenosti potvrzují, že přechod na hodnotový princip zdanění je administrativně složitý a časově náročný. Nutnost korigování sazeb s vývojem reálných cen celou záležitost ještě komplikuje.

Očekávaný výnos nových daní z nemovitosti se zvýší až na trojnásobek, podle odhadů uváděných v minulosti. Půjde o to, aby tento zvýšený příjem obcí zůstal jejich výlučným příjmem. Nemělo by dojít v této souvislosti ke krácení jiných, např. sdílených daňových příjmů obcí.

Problém zadluženosti

Dlouhodobý vývoj zadluženosti obcí prokazuje trvalý růst. Analýzy, které jsme i v tomto periodiku několikrát publikovali, prokazují, že celkový objem obecního dluhu je z poloviny tvořen dluhem tří největších měst (Praha, Brno, Ostrava). Údaje o zadluženosti obcí ČR bez magistrátních měst navíc prokazují, že od roku 1998 jde fakticky o stagnaci.

Prognóza vývoje do roku 2006 přesto hovoří o dalším nárůstu zadluženosti až na hodnotu 80,2 mld.Kč. Je to dáno tím, že zejména velká města a kraje budou pravděpodobně ve větším rozsahu využívat i půjčky mezinárodních finančních institucí (Evropská investiční banka, Rozvojová banka Rady Evropy) a dotací od fondů Evropské unie.

Proto i návrh koncepce reformy veřejných financí počítá s legislativními úpravami, které omezí možnost vzniku nekontrolovaného dluhu územních samospráv. Vývoj ukazuje, že zavedení přísných pravidel bude vhodné jen pro kraje a větší města. U menších obcí by měla stačit např. zmocnění krajů vyjadřovat se k úvěrům obcí v rámci přezkumu hospodaření, případně zavést institut nucené správy, obdobný ustanovením volebního zákona.

Tabulka 1: Vývoj zadluženosti obcí ČR (mld. Kč)

Tabulka 2: Vývoj zadluženosti obcí ČR bez magist. měst (mld. Kč)

Tabulka 3: Prognóza zadluženosti obcí (mld. Kč)

Antonín Eliáš