Reforma veřejných rozpočtů
Ministerstvo financí v závěru minulého roku předložilo návrh koncepce reformy veřejných financí pohybují. Územní samosprávných celků se týká jen ve značně obecné poloze jedna samostatná část, nicméně různé implikace lze nalézt téměř v celém textu.
Koncepce vychází ze současného vývoje veřejných rozpočtů a jejich sklon k prohlubování deficitu nesouvisí pouze s jednorázovým tlakem transformace či ekonomického cyklu. Tendence rozpočtových schodků je zabudována přímo ve struktuře rozpočtu a tam je nutné hledat východiska očekávaných změn. Hlavním impulzem pro řešení nerovnováhy veřejných rozpočtů není příprava na vstup do Evropské unie, nýbrž snaha předejít vážnému rozkolísání makroekonomické rovnováhy při co nejnižších nákladech. Nalezení dostatečně účinné cesty s minimálními dopady do ekonomické a sociální oblasti je naprostým imperativem současnosti. Navíc stojíme před problémem fiskálních dopadů stárnutí populace.
Rostoucí deficit veřejných rozpočtů je důsledkem nejen poklesu daňové kvóty, ale především růstem mandatorních výdajů. V letech 1995--2003 došlo v rozpočtu ke zvýšení jejich podílu na výdajích státního rozpočtu o 11,9 % na 54,5 %. Připočteme-li k tomu další předurčené výdaje státního rozpočtu, dostaneme se až na 82,4 % mandatorních výdajů v roce 2003. Tento obrovský podíl podstatně zužuje prostor pro realizaci jakýchkoli priorit ve fiskální politice, ale zejména pro investice do budoucího růstu.
Maastrichtská kritéria
Přestože hlavní složkou mandatorních výdajů jsou výdaje sociální, nelze jednoduché východisko hledat v pouhé jejich restrikci. Navrhuje se zacílit sociální transfery tak, aby byly dostupné pouze skutečně potřebným občanům. Tato teze je správná, chybí však důsledná analýza neduhů sociální sítě, která povede k optimálnímu řešení.
Deficit veřejných rozpočtů České republiky vykazuje hodnoty vyšší než doporučují Maastrichtská kritéria, tj. podíl 3 % na HDP. Pro rok 2003 se očekává dokonce podíl vyšší než 6 %. V rámci kandidátských zemí je Česká republika jediná která počítá s růstem veřejného dluhu až na 45 % HDP v roce 2006). Pokračování tohoto trendu by signalizovalo, že naše země nedisponuje účinnými nástroji a nemá politickou vůli překonat uvedený nepříznivý vývoj.
S reformou financí jsou spojeny nemalé náklady. Je tedy otázkou co její provedení přinese. Koncepce hovoří o vytvoření příznivějších podmínek pro udržitelný ekonomický růst ve stabilnějším ekonomickém a sociálním prostředí. Krátkodobým projevem může být i snížení dynamiky růstu, což při v větším daňovém zatížení obvykle vede k omezení růstu sociálních transferu a také platů zaměstnanců ve veřejném sektoru. To se zpravidla odrazí i v nižším tempu růstu domácí poptávky. Výši nákladů spojených s reformou financí ovlivní její charakter, načasování a provázání jednotlivých kroků. Tyto aspekty jsou důležité pro důvěryhodnost reformy a odezvu na finančních trzích.
Změna struktury výdajů
V daňové oblasti jde o zachování daňové kvóty na úrovni roku 2000. Tohoto cíle se má dosáhnout zvýšením některých spotřebních daní i přesuny položek v rámci daně z přidané hodnoty. Součásně mají být přijata blíže nespecifikovaná opatření proti daňovým únikům. Pokud jde o daně přímé, navrhuje se postupné snižování daně z příjmů právnických osob.
Návrhy na změnu struktury výdajů počítají s:
- revizí všech parametrů nemocenského pojištění;
- změnou systému poskytování sociálních dávek;
- takovým zaměřením dávek v nezaměstnanosti, aby motivovaly k hledání zaměstnání;
- vytvořením soběstačného systému veřejného zdravotního pojištění;
- snížením podpory stavebnímu spoření;
- redukcí funkčních míst v ústředních orgánech státu
Důvěru v úspěšnost uvedených opatření opět zmenšuje absence analýzy příčin nedostatků uvedených oblastí. Návrh na zavedení střednědobých výdajových rámců opřených o dlouhodobý rozpočtový výhled a výkonově orientované rozpočtování, které má být shodné s funkčním obdobím vlády je potřebnou změnou. Krokem správným směrem by bylo i navrhované zakotvení povinného auditu výdajových programů.
Je však nutné si uvědomit, že případné přínosy opatření zaměřených na rozpočtový proces jsou ze své podstaty dlouhodobější.
Územní samospráva
Pro zlepšení komunikace mezi vládou a jednotlivými úrovněmi územních samospráv se navrhuje zřídit vládní Výbor pro veřejné finance. Výbor má být složen ze zástupců ministerstev, státních fondů, zástupců Parlamentu, hejtmanů, reprezentantů Svazu obcí a měst a zástupců ČNB. Jeho cílem bude koordinace veřejných financí tak, aby jednaly v zájmu snížení veřejného dluhu.
Z hlediska územní samosprávy je jistě důležitý návrh na důsledné uplatňování principu subsidiarity. Ústřední orgány mají vykonávat pouze to, co samospráva z podstaty věci vykonávat nemůže. I přes vytvoření krajské samosprávné úrovně, tomu tak dosud není. S tím souvisí i dostatečné vlastní daňové a ostatní příjmy územních celků a racionální a rozdělení funkcí odpovídající dělení státních daní.
Reforma předpokládá, že vláda v průběhu roku 2003 připraví nový systém sdílení daňových výnosů tak, aby se omezila závislost krajů a obcí na dotacích ze státního rozpočtu. Rozpočtové určení daní má zajistit stabilitu financování územní samosprávy a současně nepodlomit finanční stabilitu hospodaření centrální úrovně.
Návrh neobsahuje přímou regulaci místního zadlužení. Stávající ustanovení budou vyhodnocena a teprve poté případně doplněna či změněna. Ministerstvo financí by mělo souhlasit s vydáním komunálního dluhopisu, a to ještě předtím než se emitent obrátí na Komisi pro cenné papíry. Připravovaný návrh zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků mj. počítá se zavedením institutu nuceného správce a institutu dluhové služby.
Otázka mimorozpočtových fondů, jejichž existence znesnadňuje řízení fiskální politiky, je v návrhu pouze nastíněna. V oblasti daní se nebere v úvahu zkušenost, že vyšší sazby daní nemají automaticky za následek jejich vyšší výnos. Nezbytná reforma penzijního systému v materiálu zabírá minimální prostor.
Závěrem
Koncepce reformy veřejných financí vypadá ambiciózně, i když není bez otázek. Problém však netkví v reformě samotné, ale v tom, že jejím neodmyslitelným předpokladem je silná podpora celé vlády, včele s předsedou. Očekává se spíše snaha o zmírnění úprav než razantnější postup, aby rizikové období změn bylo co nejkratší. Hlasy opozičních stran nejsou přitom tou hlavní překážkou. Chybí jasná představa vlády o rovnováze mezi jednoznačnými změnami na straně příjmů a výdajů na jedné straně a naplňováním ideje o fungujícím sociálním systému na straně druhé.
Přitom je jasné, že reforma veřejných rozpočtů vyžaduje souladný postup celé vlády. Jinak nelze nalézt potřebné rezervy pro realizaci priorit. V současné době se stále ještě jedná o preventivní opatření. A ta, jak známo, bývají vždy levnější než opatření vynucená. Doba na přípravu a realizaci preventivních opatření se však stále zkracuje.