K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Veřejnoprávní smlouvy

(Prostředek k zajištění kontinuity výkonu státní správy)

Datum: 13. 2. 2003, zdroj: OF 5/2002, rubrika: Reforma veřejné správy

Ukončení činnosti okresních úřadů je z hlediska vývoje organizace územní veřejné správy zcela ojedinělým krokem, s nímž je v praxi spojena řada souvisejících otázek (právních, finančních atd.), které je nutno řešit. Klíčovou otázkou je zajištění kontinuity výkonu státní správy.

Převážná část výkonu státní správy se převádí na orgány vybraných obcí s rozšířenou působností. Jedním z právních prostředků, které mají k zajištění nepřerušeného výkonu státní správy přispět, jsou veřejnoprávní smlouvy. Jejich předmětem může být přenos výkonu státní správy ve vymezeném rozsahu z orgánů jedné obce na orgány obce jiné, a to za podmínek stanovených zákonem a jedině po souhlasu příslušného orgánu veřejné správy (krajského úřadu, resp. Ministerstva vnitra).

Obecný institut

Po novele provedené zákonem č. 313/2002 Sb. klade zákon o obcích na veřejnoprávní smlouvy týkající se výkonu přenesené působnosti mnohem větší důraz než doposud. Je to právě v zájmu zajištění kontinuity výkonu státní správy přecházející z okresních úřadů na vybraná města a obce. Při tvorbě těchto ustanovení se vycházelo z toho, že v určitých případech může být pro některé obce s rozšířenou působností obtížné zajistit ihned od 1. 1. 2003 výkon přenesené státní správy, a to především z důvodů personálních. K překlenutí tohoto počátečního období měly sloužit právě veřejnoprávní smlouvy.

Novela zákona o obcích nicméně nepojala ustanovení o veřejnoprávních smlouvách jako mimořádný a přechodný prostředek, ale jako obecný institut umožňující přenosy působností v oblasti státní správy mezi jednotlivými obcemi. Prakticky jediným regulativem se tak stanou souhlasy příslušných orgánů veřejné správy, kterými je uzavření smlouvy podmíněno a na jejichž udělení není podle zákona právní nárok (viz § 66c odst. 2 zákona o obcích).

Samostatná působnost

Veřejnoprávní smlouvy podle novely zákona o obcích jsou poněkud zvláštním právním institutem. Předmětem těchto smluv je výkon státní správy, tedy ta oblast veřejné správy, kterou orgány obcí vykonávají za stát, a to způsobem, který stát poměrně rigidně reguluje. Samo rozhodování o uzavírání veřejnoprávních smluv patří však do samostatné působnosti. Obce tak v rámci své samostatné působnosti mají právo nakládat se státní správou, kterou na ně stát přenesl a toto své "právo" mohou proti státu (!) hájit u správního soudu.

Rozhodování o uzavírání veřejnoprávních smluv patří do samostatné působnosti (§ 8 zákona o obcích). O uzavření této smlouvy a o jejím obsahu bude proto na úrovni obce rozhodovat typicky rada obce (§ 102 odst. 3). Možné je však i to, aby o uzavírání veřejnoprávní smlouvy rozhodoval starosta, svěří-li mu to rada (§ 104 odst. 3) a rozhodování o uzavírání veřejnoprávních smluv si může vyhradit i zastupitelstvo (§ 84 odst. 4).

Zákon o obcích rozlišuje několik typů obcí z hlediska rozsahu výkonu svěřené státní správy (§ 61 odst. 1). Je to především základní rozsah, dále rozsah pověřeného úřadu a rozsah úřadu obce s rozšířenou působností. Tomu částečně odpovídá i typologie veřejnoprávních smluv. Veřejnoprávní smlouvy budou moci mezi sebou uzavírat jednak obce, kterým je výkon státní správy svěřen v základním rozsahu a jednak obce s rozšířenou přenesenou působností.

Souhlas krajského úřadu

Obce, jejichž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu, na jejímž základě budou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost pro orgány jiné nebo jiných obcí (§ 63 odst. 1). Z uvedeného plyne, že tyto obce spolu nemusí sousedit, pouze musí patřit do jednoho správního obvodu obce s rozšířenou působností.

Ustanovení dále mluví obecně o "orgánech obcí". Předmětem veřejnoprávní smlouvy tedy nemusí být jen výkon státní správy prováděný obecním úřadem, ale třeba i výkon státní správy zajišťovaný zvláštním orgánem obce (např. přestupková komise).

Předmětem veřejnoprávní smlouvy uzavírané na základě § 63 odst. 1 však nemůže být přenesená působnost, která je na základě zákona svěřena orgánům jen některých obcí. To je případ stavebního zákona (stavební úřady) nebo zákona o matrikách (matriční úřady). Veřejnoprávní smlouvy spolu nemohou tím pádem uzavírat ani obce s pověřenými obecními úřady, pokud by měla být předmětem takové smlouvy působnost svěřená jejich obecním úřadům jako pověřeným obecním úřadům.

K uzavření veřejnoprávní smlouvy je třeba souhlasu krajského úřadu, což plyne jednak z § 63 odst. 1 a jednak z § 66c odst. 2. Bez příslušného souhlasu by nebylo možné podle veřejnoprávní smlouvy postupovat a pokud by se tak dělo, bylo by to v rozporu se zákonem se všemi důsledky z toho plynoucími.

Obsahové náležitosti

Povinné náležitosti veřejnoprávní smlouvy stanoví § 63 odst. 2. Účastníky smlouvy budou obce jako veřejnoprávní korporace, nikoliv jejich orgány, které sice státní správu vykonávají, svým jménem však v právních vztazích nemohou vystupovat (nemají právní subjektivitu). Obec by měla být označena svým názvem, vhodné by bylo i IČO a také adresa (obecního úřadu).

Zákon neomezuje počet účastníků, mohou být tedy uzavírány smlouvy dvoustranné i vícestranné. Představit si lze i variantu, kdy několik obcí vytvoří jakési kooperativní společenstvo a orgány jedné obce budou pro ostatní vykonávat státní správu na určitém úseku (např. ochrana přírody), orgány jiné obce budou pro ostatní vykonávat státní správu na jiném úseku (např. podle zákona o loteriích).

Další náležitostí je doba trvání smlouvy. Je možné uzavírat jak veřejnoprávní smlouvy na dobu určitou, tak na dobu neurčitou. Prodloužení smlouvy na dobu určitou je možné jen písemně a se souhlasem krajského úřadu.

Ve veřejnoprávní smlouvě musí obce sjednat i přesný rozsah přenesené působnosti, kterou budou orgány jedné obce vykonávat pro jinou obec (jiné obce). Definice této působnosti by měla být provedena odkazem na příslušná zákonná ustanovení. Lze si představit jak přenesení působnosti podle některého zákona (několika zákonů) en bloc, tak i přenesení působnosti jen podle některých ustanovení příslušného zákona. Jednotlivá ustanovení zákonů jsou však vzájemně provázaná a vytržením jednoho nebo několika ustanovení z tohoto kontextu by se výkon státní správy ztížil, ne-li znemožnil. S takovou smlouvou by krajský úřad nejspíše nevyslovil souhlas.

Způsob úhrady

Důležitou náležitostí smlouvy je způsob úhrady nákladů spojených s výkonem smlouvou delegované přenesené působnosti. Zákon nestanoví bližší podrobnosti. Proto je možné sjednat jak jednorázovou úhradu, tak úhradu v pravidelných splátkách. V případě úhrady je třeba brát respektovat, že příjemcem správních poplatků a pokut je zásadně orgán té obce, na který byla smlouvou státní správa přenesena.

Byť se o tom zákon nezmiňuje, součástí veřejnoprávní smlouvy by mělo být i ustanovení upravující předání spisové agendy také ustanovení o dočasném přidělení zaměstnanců vykonávajících příslušnou státní správu. Obec, která je zaměstnavatelem, uzavře se zaměstnancem dohodu o dočasném přidělení k výkonu práce v jiné obci (§ 38 odst. 4 zákoníku práce). Obsah této dohody určuje dále § 2 nařízení vlády č. 108/1994 Sb.

V zájmu právní jistoty by ve veřejnoprávní smlouvě mělo být též řečeno, že správní řízení zahájená a neukončená k okamžiku uzavření veřejnoprávní smlouvy se dokončí u toho orgánu, který je zahájil nebo je naopak dokončí ten orgán, na který se příslušná působnost podle smlouvy převádí.

Obce s rozšířenou působností

Na obdobných principech jsou založeny i veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi obcemi s rozšířenou přenesenou působností (§ 66a). Rozdílem je to, že zákon zde nemluví (tak jako § 63 odst. 1) obecně o orgánech obce, ale pouze o obecním úřadu obce s rozšířenou působností, což znamená, že v tomto případě může (a musí) být předmětem veřejnoprávní smlouvy jen výkon státní správy svěřený obecním úřadům obcí s rozšířenou působností a nikoliv výkon státní správy svěřený jiným orgánům těchto obcí.

Jinak pro náležitosti smlouvy podle platí stejné zásady. K uzavření veřejnoprávní smlouvy mezi obcemi s rozšířenou přenesenou působností je třeba souhlasu Ministerstva vnitra, které tento souhlas vydává po projednání s věcně příslušným ústředním správním úřadem.

Obecná pravidla

Pro tyto dva smluvní typy, tzn. veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi obcemi vykonávajícími státní správu v základním rozsahu a veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi obcemi s rozšířenou působností má zákon o obcích i společná ustanovení (§ 66c až 66e) obsahující obecná pravidla pro jejich uzavírání, přezkum zákonnosti (právnosti), publikaci a rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv.

Veřejnoprávní smlouvy musí mít písemnou formu a musí být v souladu se zákony a jinými právními předpisy (vedle obsahových náležitostí veřejnoprávních smluv jsou to tedy další podmínky, jejichž splnění je nutné k tomu, aby s veřejnoprávní smlouvou mohl příslušný orgán veřejné správy vyslovit souhlas).

Smlouva je uzavřena teprve dnem, kdy rozhodnutí o udělení souhlasu s jejím uzavřením nabude právní moci. O udělení tohoto souhlasu rozhoduje jak krajský úřad, tak Ministerstvo vnitra ve správním řízení podle správního řádu.

Ze strany krajského úřadu je rozhodování o udělení souhlasu s uzavřením veřejnoprávní smlouvy podle 63 výkonem přenesené působnosti (§ 66e odst. 1). Účastníky správního řízení o udělení souhlasu jsou obce, které spolu veřejnoprávní smlouvu uzavírají.

Účinnost, změna a ukončení

Ustanovení zákona o obcích o veřejnoprávních smlouvách sice nabyla účinnosti již 12. 7. 2002, stalo se tak ale jen proto, aby se tyto smlouvy mohly uzavřít s předstihem ještě před tím, než na tyto obce přejdou příslušné působnosti. Podle veřejnoprávních smluv uzavřených mezi obcemi s rozšířenou působností podle 66a se ale může začít postupovat nejdříve od 1. 1. 2003, kdy teprve tyto obce příslušnou působnost získávají (viz zákon č. 320/2002 Sb.), smlouvy by tedy měly obsahovat ustanovení o odkladném účinku, jinak s nimi nejspíše nebude vysloven souhlas.

Veřejnoprávní smlouvy mezi obcemi podle § 63 se mohou nejen uzavřít, ale může se podle nich i postupovat již před 1. 1. 2003, to však jen v případě těch působností, které jsou obcím zákony svěřeny v okamžiku uzavření veřejnoprávní smlouvy.

Podle § 66c odst. 3 zákona o obcích se při uzavírání veřejnoprávních smluv přiměřeně použije ustanovení občanského zákoníku s výjimkou ustanovení o neplatnosti a odporovatelnosti právních úkonů, ustanovení o odstoupení od smlouvy, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele (nejde-li o právní nástupnictví), a ustanovení o započtení.

Zákon o obcích obsahuje i ustanovení o možnosti změnit obsah veřejnoprávní smlouvy. To je možné jen písemnou dohodou obcí, se kterou musí souhlasit také orgán veřejné správy, který je příslušný k udělení souhlasu k uzavření veřejnoprávní smlouvy. Ačkoliv to zákon výslovně nestanoví, plyne z povahy věci, že stejným způsobem se musí postupovat i v případě dohody o ukončení platnosti veřejnoprávní smlouvy.

Přezkum zákonnosti

Obecní zřízení upravuje i přezkum zákonnosti (právnosti) veřejnoprávních smluv. Podle § 66d odst. 2 zruší orgán veřejné správy, který je příslušný k udělení souhlasu k uzavření veřejnoprávní smlouvy, takovou smlouvu, která byla uzavřena nebo se dostala do rozporu s právními předpisy.

Rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy se (stejně jako rozhodnutí o udělení souhlasu s jejím uzavřením) vydává ve správním řízení. Je tu ale jeden významný rozdíl. Proti rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy se dotčené obce, které jsou účastníky řízení nemohou odvolat a jedinou možností jejich obrany tak bude žaloba k soudu (§ 66e odst. 2).

Zrušení veřejnoprávní smlouvy nebude mít vliv na platnost správních rozhodnutí, která byla na jejím základě přijata. Tuto zásadu sice zákon výslovně nestanoví, lze ji nicméně dovodit z obecného zákazu retroaktivity a z principu právní jistoty a důvěry v právo.

Zákon předpokládá, že možné spory mezi stranami veřejnoprávní smlouvy budou rozhodovat orgány veřejné správy, které jsou příslušné k udělení souhlasu k uzavření veřejnoprávních smluv. Ani proti rozhodnutí o sporu plynoucím z veřejnoprávní smlouvy se účastníci řízení nemohou odvolat a zbývá jim jen možnost podat žalobu k soudu. Žalobu k soudu mohou obce podávat i proti rozhodnutím o neudělení souhlasu s jejím uzavřením. V tomto případě se proti rozhodnutí vydanému v první instanci mohou odvolat a podání žaloby k soudu bude tedy podmíněno vyčerpáním řádných opravných prostředků ve správním řízení.

Publikace smluv

Zákon pamatuje i na publikaci uzavřených veřejnoprávních smluv. Obec, která je smluvní stranou smlouvy, je povinna ji zveřejnit na své úřední desce nejméně po dobu 15 dnů. Uzavřená veřejnoprávní smlouva se současně zveřejní i ve Věstníku právních předpisů kraje. Obdobně se postupuje při zrušení smlouvy.

Byť to zákon nevyžaduje, bylo by vhodné, aby veřejnoprávní smlouva, která byla uzavřena mezi obcemi s rozšířenou přenesenou působností, byla zveřejněna nejen na úřední desce jejích smluvních stran, ale i na úředních deskách všech obcí, kterých se to dotýká. Uzavřená smlouva musí být každému přístupná na obecním úřadu obce, která je její smluvní stranou. I v tomto případě by bylo vhodné, aby veřejnoprávní smlouvy byly dostupné na všech dotčených obecních úřadech.

JUDr. Josef Vedral, PhD., legislativní oddělení kanceláře Svazu měst a obcí

TOPlist
TOPlist