Právní subjektivita škol II.

V článku ze 17. 9. 2002 jsme publikovali základní metodické pokyny Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, vydané na pomoc školám a školským zařízením, zřizovaným obcemi, při přechodu na právní subjektivitu. Na řadu dotazů, které k této problematice zazněly na nedávných Dnech malých obcí odpovídá JUDr. Jan Ješetický, ředitel odboru legislativního a právního a RNDr. Zuzana Matušková, pracovníci MŠMT.

Zastupitelstvo se ze strachu z ekonomického tlaku rozhoduje o sloučení mateřské školy se základní školou v sousední obci. Je strach opodstatněný nebo je existence mateřské školy s 26 dětmi u obce s 500 obyvateli finančně neúnosná? Jde hlavně o mzdy pracovníků a příslušné odvody.

Sloučení mateřské školy se základní školou, mají-li různé zřizovatele, možné není. Bylo by možné mateřskou školu zrušit s tím, že by druhá obec zřídila mateřskou školu jako součást základní školy, kterou sama zřizuje, a k tomu by byl na základě smlouvy mezi oběma obcemi využit potenciál zrušené mateřské školy. Potom by první obec byla navázána na tuto kapacitu jenom smlouvou s druhou obcí.

Pokud jde o ekonomický tlak, v případě 26 dětí se jedná o malou mateřskou školu, kterou doporučujeme organizovat spíše jako jednotřídní; i tak její ekonomická "únosnost" bude poměrně malá. Byť je třeba postupovat dle místních podmínek v obci, doporučujeme zvážit existenci této MŠ. Mzdy a odvody tvoří součást přímých nákladů, které stát prostřednictvím kapitoly školství garantuje, avšak jejich výše se odvíjí podle počtu dětí v konkrétním zařízení. Ostatní provozní a investiční náklady samozřejmě záleží na konkrétních podmínkách a to si obec musí zvážit podle svých možností.

Je správné, když školní pracovníci požadují po zastupitelstvu obce, aby základní škola, dvě mateřské školy a jedna školní jídelna byly zřízeny jako příspěvkové organizace samostatné?

To závisí na rozhodnutí příslušného zřizovatele a jeho zastupitelstva po posouzení konkrétní situace. Obecně se dá říci, že pokud jde o mateřské školy o 25 dětech nebo malá školská zařízení, je ekonomičtější a organizačně jednodušší vytvářet větší příspěvkové organizace, které budou obsahovat více škol a školských zařízení v jedné příspěvkové organizaci.

Co se stane, když se nestačí zřídit právní subjektivita základní školy do konce roku 2002?

V takovém případě od 1. ledna 2003 nebude plněna jedna z důležitých zákonných podmínek, se kterými má být škola zařazena v síti. Příslušný správní úřad by měl zahájit řízení o vyřazení ze sítě škol z uvedeného důvodu. Dá se očekávat, že úřad stanoví přiměřenou lhůtu, aby tato podmínka nabytí právní subjektivity byla splněna. Když se ovšem ani tato lhůta nevyužije, pak dojde k vyřazení školy ze sítě škol, a tím přestane být součástí výchovně vzdělávací soustavy a ztratí nárok na poskytnutí finančních prostředků ze státního rozpočtu.

Proč byla obcím dána pravomoc vyhlašovat konkurzy na obsazení místa ředitele školy, když nemá pravomoc rozhodnutí. Domnívám se, že pokud složení komise zůstane ve složení pět hlasů zaměstnanců školského odboru a jeden hlas ze strany obce, nemůže obec plně prosadit svá práva.

Právní úprava konkurzů a způsobu ustanovení ředitele má za cíl objektivizovat tento výběr, aby skutečně nejkvalitnější a nejlepší adept uchazeč funkci zastával. Lze předpokládat, že zejména u malých obcí, jejichž funkcionáři nebudou mít například pedagogickou kvalifikaci a mohli by tedy obtížně posoudit připravenost jednotlivých uchazečů. Kromě toho, příslušná vyhláška o konkurzech je v této chvíli novelizována a lze očekávat, že se počty zástupců v komisi změní. V neposlední řadě, právo jmenovat ředitele má stále zřizovatel.

Musí obec jako zřizovatel obec zapsat příspěvkovou organizaci, základní školu, do obchodního rejstříku a uhradit poplatek 5000 korun?

Jestliže zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v souvislosti s příspěvkovými organizacemi říká, že by měly být zapsány do obchodního rejstříku, potom zřizovatel příslušný návrh musí podat, má-li zákon respektovat. Pokud jde o úhradu poplatku, je třeba reagovat na rozhodnutí soudu. Jestliže soud poplatek vyměří, pak je třeba jej uhradit. Právní úprava v zákoně o soudních poplatcích je v této otázce nejasná (výslovně jsou zpoplatněny úkony rejstříkových soudů týkající se podnikatelů), ale v každém případě bude určující názor tohoto soudu.

Příprava na právní subjektivitu byla zahájena současným zastupitelstvem, ale konečné schválení provede už nové zastupitelstvo po volbách. Není podmínkou schválit zřízení příspěvkové organizace zastupitelstvem v jednom funkčním období?

To není nikde psáno. Konečné schválení provede zastupitelstvo hlasováním a je lhostejné, zda to je zastupitelstvo před volbami nebo po volbách. Přípravná fáze vlastně není formálně právním úkonem. Lze tedy zahájit proces zřízení právnické osoby (příspěvkové organizace) ve funkčním období jednoho zastupitelstva a rozhodnutí vydat až novým zastupitelstvem.

Je možno sloučit základní školu a zvláštní školu v jeden subjekt?

Je to možné za předpokladu, že mají stejného zřizovatele. Uvedené dvě školy totiž nepřestanou být školami, se vším co k nim patří. Ony nebudou sloučeny jako školy, ale budou jen součástí jedné příspěvkové organizace.

Zavedením právní subjektivity dojde k rušení mnoha malých škol, zejména v malých obcích. To povede k úpadku, ne-li k zániku vzdělanosti a šíření kultury v těchto obcích. Následkem bude vylidňování těchto obcí.

Je třeba si uvědomit, že pokud škola v právní formě příspěvkové organizace bude schopna pokrýt všechna svá práva a dostát všem svým povinnostem z ní vyplývajících, pak není důvod ji rušit. Pokud bude tak malá, že neunese tato práva, a nebude moci plnit předepsané povinnosti, není tady žádný orgán státní správy, který by mohl za školu tyto záležitosti řešit. Určitou možností je smluvní spolupráce s jinou, větší obcí. I kdyby malá škola byla zrušena, její potenciál by mohl být využit na základě smlouvy mezi obcemi pro zřízení této školy jinou (sousední) obcí jako součásti příspěvkové organizace -- školy v jiné obci. Funkci centra vzdělanosti a šíření kultury by bývalá škola mohla ještě částečně plnit.

Zastupitelstvo obce schválilo vznik nové příspěvkové organizace podle varianty C. Mateřská škola a základní škola bude sloučena do jedné nové příspěvkové organizace s jednou ředitelkou. Zároveň schválilo jmenovitě ředitelku, dříve ředitelku základní školy a to bez vypsání konkurzu a neschválilo ani zřizovací listinu. Nemůže tedy žádat ani o přidělení IČO atd. Nová příspěvková organizace má vzniknout podle rozhodnutí zastupitelstva od 1. 12. 2002. Byl tento postup správný?

Postup správný nebyl. Jestliže má vzniknout zcela nová příspěvková organizace, potom je třeba, kromě rozhodnutí o jejím zřízení, také schválit zřizovací listinu, jak to předepisuje zákon. Před jmenováním ředitele je nutno provést konkurz, požádat o souhlas se jmenováním příslušný krajský úřad a teprve poté ředitele jmenovat.

Jak se budou řešit od 1. 1. 2003 neinvestiční náklady, které platí obec za děti dojíždějící do cizí obce? Kdo bude vybírat příspěvek: obec nebo příspěvková organizace? Bude určena celoplošně a jednotně výše nákladů?

Neinvestiční náklady jsou řešeny v rámci stávající platné úpravy zákona č. 564/1990 Sb. Obec je povinna hradit určenou výši neinvestičních nákladů pouze v případě, že sama nezabezpečuje příslušný stupeň vzdělávání v rámci plnění povinné školní docházky a není zřizovatelem školy, která by měla příslušný ročník, kam by dítě mohlo chodit. Vybírat tyto prostředky bude obec. Výše nákladů se vypočítá podle skutečných provozních nákladů každé školy a může se velmi lišit dle místních podmínek. Celoplošně a jednotně nelze tuto výši stanovit.

Proč se v souvislosti se zvyšováním vzdělanosti národa neuzákonila povinnost učitelů skládat další aprobačních zkoušky. Má zřizovatel právo vyžadovat po učitelích příslušné vzdělání?

Příslušné vzdělání učitelů má povinnost vyžadovat jejich zaměstnavatel, kterým není a ani do budoucna nebude obec. Zaměstnavatelem je škola jako příspěvková organizace a uvedená povinnost vyžadovat splnění kvalifikačních požadavků náleží řediteli. Platí to i pro další vzdělávání pedagogických pracovníků. Zaměstnavatel má povinnost vytvářet podmínky pro jejich další vzdělávání a rozvoj. Pokud jde o odbornou a pedagogickou způsobilost, jsou nároky u jednotlivých druhů a typů škol stanoveny příslušnou vyhláškou. Kvalifikační předpoklad pro výkon povolání je tedy stanoven obecně závazným právním předpisem.

Škola dodnes nemusela mít mzdové prostředky pro pracovníka hospodářsko ekonomického úseku. Mzdovou část vykonával okresní úřad, referát školství. Provoz školní jídelny zabezpečovala obec. Po přechodu na právní subjektivitu není jasné, zda škola dostane mzdové prostředky na zabezpečení ekonomického provozu (účetní aj.). Obec tyto prostředky nemá.

Strategie rozpočtu roku 2003 je taková, že v rámci přímých vzdělávacích výdajů krajské úřady obdrží prostředky, které by měly pokrývat i určité vícenáklady vznikající s přechodem škol na právní subjektivitu. Zda krajský úřad tyto prostředky využije na posílení rozpočtů škol v souvislosti s právní subjektivitou, bude záviset na jeho přístupu a strategii k zaměstnanosti ve školství, jelikož v rámci rozpisu rozpočtu se stanoví i limit počtu pracovníků pro školy a školská zařízení. U škol, kde dochází k úbytku výkonů je třeba šetřit také pracovníky škol.

Může obec upravit ve zřizovací listině příspěvkové organizace další podmínky, které zavazují ředitele školy (například jmenování zástupců se souhlasem zřizovatele)?

Rozsah práv a povinností vymezených ve zřizovací listině by měl vycházet z náležitostí, které předepisuje zákon. Například vymezení majetkových práv musí být podrobně stanoveno právě ve zřizovací listině, neboť žádný jiný předpis tyto skutečnosti nestanoví. Na druhou stranu zřizovací listina nemůže stanovit žádné povinnosti a práva, které jsou v rozporu s obecně závaznými právními předpisy.

Omezení práva ředitele školy jmenovat své zástupce tím, že bude podmíněno souhlasem zastupitelstva nebo zřizovatele je v rozporu s § 3 zákona o státní správě a samosprávě ve školství, kde se tato kompetenci svěřuje jmenovitě řediteli. Pohybujeme se ve sféře veřejného práva, kde zúčastnění mohou činit pouze to, co jim zákon povoluje. Měnit podmínky nad rámec zákonné úpravy tedy zřizovací listinou nelze. Jako příklad ze zákona o obcích lze uvést, že i když zastupitelstvo obce lze považovat za nejvyšší orgán obce, nemůže si vyhradit rozhodování tam, kde zákon dává tuto kompetenci výslovně radě obce.

Co přinese právní subjektivita pro mateřskou školu u malých obcí, kde není základní škola a co přinese pro obec? Jaký dopad bude mít odmítnutí zastupitelstva zřídit mateřskou školu jako příspěvkovou organizaci. Jsme toho názoru že škola má vychovávat a učit děti, o ekonomickou stránku škol by se měl starat stát a obec v rámci možností.

Nová právní úprava jednoznačně stanoví, že právní subjektivita škol a školských zařízení je nutná od 1. ledna 2003. Takový je zákon a nemá smysl s ním polemizovat.

Hlavní princip, ze kterého se vycházelo, byl zásadní nesouhlas s tím, aby pracovněprávní vztahy školských institucí byly navázány, resp. přešly na obce. Proto je právní subjektivita jediným právně schůdným řešením pro zachování existence škol a školských zařízení. Hypoteticky by bylo možné práva a povinnosti vyplývající z pracovněprávních vztahů navázat na krajský úřad, což je ovšem naprosto nevhodné a toto řešení zákonodárce prostě nezvolil.

Právní subjektivita může být samozřejmě považována za komplikující faktor, zejména v malých obcích. Nicméně suma práv školy v rámci její autonomie odpovídá i jejím povinnostem a odpovědnosti za výkon těchto práv. V obci zůstává škola i v případě, že získá právní subjektivitu. To vůbec nevylučuje technickou pomoc škole ze strany zřizovatelské obce, obce pověřené výkonem zvl. práv nebo kohokoli jiného na základě smlouvy nebo dohody o spolupráci. Nemá smysl polemizovat o tom, co uložil zákon a je povinností to respektovat. Pokud podmínka právní subjektivity nebude splněna, zahájí příslušný správní úřad řízení o vyřazení školy či školského zařízení ze sítě škol.

Obsah zřizovací listiny

Preambule -- doporučuje se uvést odkaz na příslušné ustanovení školské legislativy, které udává příslušnost zřizovatele (obce) ke zřízení daného typu školy (u základních škol např. § 14 odst. 2 zákona č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů).

1. úplný název zřizovatele, rozumí se Město (Obec); neuvádět jmenovitě starostu obce,
2. název, sídlo příspěvkové organizace a její identifikační číslo; název musí vylučovat možnost záměny s názvy jiných příspěvkových organizací,
3. vymezení hlavního účelu a tomu odpovídajícího předmětu činnosti, je podle druhu příslušné školské instituce nutno využít příslušných ustanovení zákona č. 29/1984 Sb., o soustavě škol (školský zákon),
4. označení statutárních orgánů a způsob, jakým vystupují jménem organizace. Jako statutární orgán se označí ředitel, který bude představitelem PO a zároveň vedoucí příslušné školy,
5. vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, který se PO předává do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití,
6. vymezení takových majetkových práv, jež organizaci umožní, aby svěřený majetek, včetně majetku získaného její vlastní činností, spravovala pro hlavní účel, k němuž byla zřízena; zejména se uvedou práva a povinnosti spojené s jeho plným efektivním a ekonomicky účelným využitím, s péčí o jeho ochranu, rozvoj a zvelebení, podmínky pro jeho případnou další investiční výstavbu, dále pravidla pro výrobu a prodej zboží, pokud jsou předmětem činnosti organizace, práva a povinnosti spojená s případným pronajímáním svěřeného majetku jiným subjektům,
7. okruhy doplňkové činnosti navazující na hlavní účel příspěvkové organizace, kterou jí zřizovatel povolí k tomu, aby mohla lépe využívat všechny své možnosti a odbornost svých zaměstnanců; tato činnost nesmí narušovat plnění hlavních účelů organizace a sleduje se odděleně,
8. vymezení doby, na kterou je organizace zřízena, tj. zpravidla na dobu neurčitou.