K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Nové ekonomické normy pro samosprávu

(Sněmovna projednává zákony pro reformu veřejné správy)

Datum: 10. 4. 2000, zdroj: Věstník MMR 2/98, rubrika: Bydlení a stavby

Plný tucet návrhů nových zákonů, které mají vést k realizaci úvodních kroků reformy veřejné správy, dostala v prosinci na stůl Poslanecká sněmovna Parlamentu. V atmosféře rozporů, kdy se střetávají názory, zda reformu urychlit či odložit, byly všechny předlohy schváleny v prvním čtení a přikázány jednotlivým gesčním výborům k projednání. Jedná se o základní normy z oblasti veřejné správy a její ekonomiky. Podstatnou část nových zákonů jsme našim čtenářům představili již v době jejich přípravy. V dnešním vydání chceme blíže informovat o obsahu zákonů zpracovaných Ministerstvem financí.

Tak jako v minulých číslech je nutno i nyní upozornit, že všechny informace zde předávané vychází z textu vládních předloh. V rámci legislativního projednávání v Parlamentu zpravidla navržené znění dozná řady změn. Přesto se domníváme, že odborná veřejnost má být informována o připravovaných opatřeních již v této fázi. Dříve než přistoupíme k seznámení s obsahem jednotlivých zákonů, několik slov úvodem.

Základní problém

Na jaře loňského roku rozhodla vláda, mj. na základě tlaku představitelů samosprávy měst a obcí, že základní koncepci reformy veřejné správy předloží Sněmovně k diskusi s tím, že bude při postupu dalších prací respektovat její stanovisko. Smyslem tohoto kroku byla především snaha dosáhnout rámcové politické shody a zajistit průchodnost prováděcích zákonů parlamentem v další etapě.

Při projednávání koncepce zaznělo mnoho cenných názorů, které signalizovaly značnou rozdílnost v pohledu na reformu. Jádro diskuse se však soustředilo na stanovisko k předloženým variantám uspořádání vztahu státní správy a samosprávy v územních orgánech. Sněmovna nakonec jednoznačně svým hlasováním "potvrdila" tzv. sloučený model výkonu státní správy i samosprávy na úrovni obcí, měst i krajů.

V řadě tehdejších vystoupení však bylo slyšet mnoho argumentů, upozorňujících na rizika, spojená s rychlým tempem reformních kroků. Při provádění změn v oblasti veřejné správy bývá totiž typická spíše obezřetnost, až opatrnost. Zdá se, že nyní, po předložení konkrétních textů, uvedené názory neslábnou. Svědčí o tom řada vystoupení, navrhujících odmítnutí předložených zákonů a avizujících množství zásadních pozměňovacích návrhů. Týkalo se to jak norem připravených Ministerstvem vnitra, tak zákonů zpracovaných Ministerstvem financí.

Nutno uznat, že exekutiva v enormně krátkém čase odvedla v této oblasti obdivuhodné množství legislativní práce. Přesto, že zákony nejsou ještě zdaleka schváleny, dá se usuzovat, že jejich potřebnost nakonec k přijetí povede. Jde o to, a to je ta základní otázka, zda proces schvalování bude mít věcný charakter. Sněmovna často dokázala pozměňovacími návrhy vládní předlohy zákonů zdokonalit, ale mnohdy také neřešitelně "vylepšit". Vše pochopitelně v dobré vůli. Věřme, že zákony pro oblast veřejné správy budou v rámci schvalovacího procesu jen zdokonalovány.

Ekonomické zákony

Návrhy zákonů, které pro reformu veřejné zprávy připravilo Ministerstvo financí se dotýkají především rozpočtové sféry a majetkového uspořádání této oblasti. Bylo předloženo pět zákonů, které jak na úseku rozpočtování i majetku přináší nové přístupy.

Rozpočtování bude napříště upraveno dvěma zákony -- zákonem o rozpočtových pravidlech, který nahradí dosavadní zákonnou úpravu vzniklou ještě v dobách federace, ovšem jenom pro oblast hospodaření se státními finančními prostředky (tzv. velká rozpočtová pravidla). Zcela nový zákon o rozpočtovém hospodaření územních rozpočtů (tzv. malá rozpočtová pravidla) pokrývá sféru hospodaření obcí, dobrovolných svazků obcí a krajů.

Třetí právní norma pro rozpočtování, zákon o rozpočtovém určení daní, samostatně upravuje problematiku, která rovněž doposud byla zahrnuta v rozpočtových pravidlech republiky (zákon č. 576/90 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

Nezávisle na reformě veřejné správy vznikla potřeba zákona o majetku České republiky. Protože však ustanovení zákona o majetku s reformou úzce souvisí, byla tato norma zařazena mezi její legislativní opatření. V návaznosti na uvedenou normou bude přijat samostatný zákon o změnách některých zákonů, souvisejících s přijetím zákona o majetku.

Ústavní principy samosprávy zaručují nově vzniklým krajům právo na vlastnictví. Proto je nezbytné, aby na základě působností daných krajskému zřízení, přenesl stát na nové kraje odpovídající majetek. To bude provedeno zákonem o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku ČR do majetku krajů.

Pro reformu veřejné správy a zejména pro financování obcí mají nesporně velký význam další připravované zákony: zákon o obecních daních a zákon o dani z nemovitostí. Oba uvedené předpisy byly předloženy již v minulosti a odborná veřejnost byla s jejich obsahem seznámena. V současné době se oba zákony přepracovávají a mají být Poslanecké sněmovně předloženy v prvé polovině letošního roku. V balíku reformních zákonů nejsou zařazeny a nebudeme se jimi tudíž zabývat.

Velká rozpočtová pravidla

Jak již bylo uvedeno, nový zákon o rozpočtových pravidlech nahradí stávající právní úpravu s tím, že nepokrývá hospodaření územních rozpočtů a nepřejímá ta ustanovení, která upravují rozpočtové určení daňových výnosů. Týká se pouze hospodaření se státními finančními prostředky. Vedle toho zákon přináší další významné změny.

Dotace do území

Z hlediska struktury se zákon postupně zabývá střednědobým výhledem rozpočtu, státním rozpočtem včetně jeho příjmů a výdajů, vypracováním návrhu zákona o státním rozpočtu a rozpočtovým provizóriem. Samostatná část je věnována poskytování dotací a návratných výpomocí ze státního rozpočtu. Dotace do územních rozpočtů se poskytují prostřednictvím kapitoly okresní úřady, kritéria pro výpočet dotace do krajů stanoví každoročně zákon o státním rozpočtu. Rozpočty okresních úřadů se stanou samostatnou kapitolou státního rozpočtu, kterou má spravovat Ministerstvo vnitra.

V následujících hlavách návrh zákona upravuje hodnocení plnění rozpočtu, rozpočtová opatření a vládní rozpočtovou rezervu, státní fondy, závěrečný účet, mimořádný státní závěrečný účet, řízení likvidity a státního dluhu.

Nově zákon upravuje hospodaření Národního fondu, což je souhrn peněžních prostředků na realizaci společných programů ČR a Evropského společenství. Velmi pečlivě je propracována část o finanční kontrole. Pro obce platí, že okresní úřad provádí ve svém územním obvodu finanční kontrolu obcí a jimi řízených organizací. Za porušení rozpočtové kázně zákon stanoví velmi tvrdé sankce.

Organizační složka státu

Rozsahem nejobsáhlejší část zákona se zabývá hospodařením organizačních složek státu a příspěvkových organizací. V návaznosti na zákon o majetku státu se ruší rozpočtové organizace, které se přeměňují na organizační složky státu bez právní subjektivity. Zásadně se rovněž mění pojetí příspěvkových organizací jako jedné z forem právnických osob zřizovaných státem. Upravují se pravidla jejich hospodaření, kdy dochází k zpřesnění režimu vztahů těchto organizací ke státnímu rozpočtu.

Státní záruky upravuje zákon tak, že objem záruk poskytovaných státem nesní být vyšší než 40 % celkových výdajů státního rozpočtu. Souhrn splátek úvěrů, určených k financování vládou schválených rozvojových programů, nesmí v jednotlivých letech překročit 6 % očekávaných příjmů státního rozpočtu.

Přestože účinnost zákona se navrhuje až od 1. ledna 2001, očekávají předkladatelé co nejrychlejší schválení, aby principy zákona mohly být využity již při přípravě státního rozpočtu.

Malá rozpočtová pravidla

Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (malá rozpočtová pravidla) řeší problematiku rozpočtového hospodaření s finančními prostředky samosprávných celků, obcí a nových krajů. Nezabývá se tudíž finančním hospodařením se státními prostředky a upravuje rozpočtová pravidla územních celků samostatně. Jak již bylo uvedeno, dosavadní zákon č. 576/90 Sb., zahrnuje v sobě vedle pravidel pro státní rozpočet také pravidla hospodaření obcí a okresních úřadů, které se pro příště stávají organizační složkou státu.

Přesto, že se malá rozpočtová pravidla stávají samostatným zákonem pro samosprávné územní celky, zůstává zachováno jejich věcné propojení s republikovými pravidly. Rozpočtová pravidla republiky totiž zakotvují řadu obecných pravidel, závazných i pro územní celky (například stejné rozpočtové období, stejná rozpočtová skladba, dodržování rozpočtové kázně, povinnost poskytování údajů o výsledcích plnění aj.).

Oba zákony o rozpočtových pravidlech jsou však velmi úzce propojeny především zákonem o rozpočtovém určení daní (viz dále).

Forma samostatného zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je výhodná i z toho hlediska, že v průběhu reformy lze očekávat jeho častější změny. Pro kraje navrhovatelé vycházeli z osvědčených principů rozpočtování obcí. To se projevilo zejména v ustanoveních o rozpočtovém procesu, při zveřejňování návrhu rozpočtu a závěrečného účtu.

Poznámka redakce: Kupodivu žádný z předložených návrhů nerespektuje mnohokrát deklarovaný požadavek Svazu měst a obcí, aby byly povinně veřejně publikovány souhrnné výsledky finančního hospodaření všech obcí zejména z důvodu vzájemného srovnání základních položek jejich rozpočtů. Odkaz na zákon o poskytování informací v tomto případě má jen podpůrný charakter.

Úloha okresů

Role okresních úřadů se mění, jejich rozpočty se stávají samostatnou kapitolou resortu ministerstva vnitra. Přesto se v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů s jejich činností počítá. Budou plnit roli zprostředkovatele vztahů mezi státním rozpočtem, resp. rozpočtem kraje a jednotlivými obcemi v okrese. Podle důvodové zprávy by nebylo ani technicky možné, aby stát či kraj své vztahy s obcemi, při jejich velkém počtu, realizoval přímo, bez okresních úřadů.

Nový zákon upravuje také hospodaření dobrovolných svazků obcí.

Obecné přístupy k reformě na jedné straně podporují demokratické principy zvýšením pravomoci zastupitelstva samosprávy, na druhé straně posilují stát při vymahatelnosti povinností stanovených v zákoně. To je patrné nejen v pravidlech hospodaření, ale i v ustanovení o sankcích za porušení rozpočtové kázně (např. pokuta až 1 milion korun). Do hospodaření samosprávy se přenáší úprava, vycházející ze zákona o majetku státu, kterou se ruší dosavadní rozpočtové organizace. Ty se ostatně v hospodaření obcí vyskytují již jen ojediněle. Proto by měla obec jako zřizovatel rozhodnout, že jim buď zachová právní subjektivitu (potom to bude příspěvková organizace) nebo se zařadí mezi organizační složky bez právní subjektivity, které hospodaří jménem obce či kraje podle pravidel tzv. zálohových organizací. Zpravidla půjde o jednoduché činnosti, které vykonává minimum pracovníků.

Bude-li organizace dostatečně velká, aby mohla být uplatněna pravidla hmotné zainteresovanosti bude se spíše hodit forma příspěvkové organizace. Nový zákon upřesňuje pravidla jejich hospodaření. Nejde o subjekty vlastnického práva, které náleží zřizovateli. Práva nakládat se svěřeným majetkem vymezí obec či kraj ve zřizovací listině, která omezí možnost vstupovat do různých smluvních vztahů (úvěr, směnky apod.).

TOPlist
TOPlist