Rozpočtové aspekty reformy veřejné správy

Reforma veřejné správy je dlouhodobý proces a pokud hledáme naplnění proklamovaných cílů, nachází se na samém svém počátku, přestože již proběhly mnohé zejména formální změny zásadního charakteru. V této fázi je bezpředmětné pokoušet se o komplexní hodnocení ekonomických dopadů reformy. Přesto je namístě určité shrnutí a posouzení možných tendencí budoucího vývoje.

Reforma veřejné správy v podstatě spočívá v postupném naplňování spojeného modelu, kdy samosprávné kraje a obce jsou pověřeny také výkonem státní správy v přenesené působnosti. Dochází k decentralizaci produkce a financování významné části veřejných služeb z úrovně ústřední státní správy. Současně probíhají procesy zkvalitňování informatizace, vzdělávání a kontroly kvality i dostupnosti veřejných služeb.

Rozpočtové souvislosti a důsledky reformy v širším smyslu se dlouhodobě projeví jak ve vazbě na decentralizaci produkce a financování veřejných služeb, tak ve spojení s reformou ústřední státní správy. V užším smyslu, při pohledu pouze na dopady na příjmy a výdaje veřejných rozpočtů, se rozpočtové důsledky reformy projeví ve změně struktury příjmů a výdajů územní samosprávy a státního rozpočtu.

Struktura rozpočtů

V současné době decentralizační změny v rozpočtech územní samosprávy nejsou jednoznačně zřejmé, neboť jsou zkreslovány, například financováním okresních úřadů.

V roce 2000 byla struktura "územních rozpočtů", tj. rozpočtů okresních úřadů a obcí rozložena podle jednotlivých příjmů, jak ukazuje tabulka č. 1. Mezi daňovými příjmy byla nejvýznamnější položkou daň z příjmů fyzických osob (33 %) a daň z příjmů právnických osob (12 %).

V celkových příjmech okresních úřadů a obcí jsou zahrnuty dotace ze státního rozpočtu a ze Státního fondu životního prostředí. Kromě toho okresní úřady a obce zapojily prostředky z vlastních fondů.

Tabulka č. 1: Struktura příjmů územních rozpočtů v roce 2000

Zdroj: Státní závěrečný účet za rok 2000

V roce 2001 byl postupně převáděn majetek státu do vlastnictví krajů a stejně tak zřizovatelské funkce k příspěvkovým organizacím. Změny se projevily ve vývoji vzájemného poměru výdajů státního rozpočtu a územní samosprávy při schvalování rozpočtu a v jeho skutečném čerpání na konci roku 2001. Skutečné příjmy i výdaje územních samosprávných celků překročily o 22 % schválený rozpočet.

Během roku bylo na kraje převedeno více než 2600 organizací, z toho téměř 2400 škol a školských zařízení. Byly také převedeny ústavy sociální péče, hygienické stanice, některá kulturní zařízení, zemědělská učiliště a organizace vykonávající správu a údržbu silnic. Na krajské úřady bylo přešlo téměř 1300 pracovních míst z okresních úřadů a ústředních orgánů.

Příjmy územních samosprávných celků představovaly z 94,5 % příjmy obcí a z 5,5 % příjmy krajů. Na výdajích se podílely obce z 94,8 % a kraje z 5,2 %. Struktura příjmů obcí v roce 2001 je patrná z tabulky č. 2.

Rok 2001 byl také prvním rokem, kdy byly daňové příjmy do rozpočtů obcí rozdělovány podle nového zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů daní.

Tabulka č. 2: Struktura příjmů obcí v roce 2001

Zdroj: Návrh Státního závěrečného účtu za rok 2001

Územní rozpočty v roce 2002

Rozpočet územních samosprávných celků na rok 2002 je charakteristický výrazným posílením pravomocí orgánů krajů. Novelou zákona o rozpočtovém určení daní se změnila struktura i rozsah příjmů krajů. Zákon rozšířil spektrum sdílených daňových příjmů tak, aby státní rozpočet a územní rozpočty byly vyvážené. Podíl krajů na objemu územních rozpočtů se zvýšil oproti 5 % v roce 2001 na 27,7 % (příjmy) a 26,7 % (výdaje).

Pokud se jedná o míru nezávislosti územních rozpočtů na dotacích, pak určitou charakteristikou může být podíl vlastních příjmů a dotací obcí i krajů k úhrnu jejich celkových příjmů. Tento podíl činí u krajů 16,4 % vlastních příjmů a 83,6 % dotací. U obcí představují vlastní příjmy již 81,1 % příjmů, v tom 55,0 % příjmy daňové.

Zvyšování nezávislosti územních rozpočtů na státním rozpočtu se projevuje spíše formou rozhodování územních orgánů o výdajové části než v možnostech přímo ovlivnit úroveň daňových příjmů. Kvalitativně nejvýznamnější daňové příjmy územních samospráv jsou definovány podílem příslušné obce či kraje na celostátním výnosu jednotlivých daní.

Vliv přenášení kompetencí na změny ve struktuře veřejných rozpočtů zjednodušeně ilustruje tabulka č. 3 (poměr objemu státního rozpočtu a rozpočtů územních samosprávných celků nebere v úvahu další složky veřejných rozpočtů).

Tabulka č. 3: Podíl územních rozpočtů na úhrnu státního rozpočtu

ÚSC -- územní samosprávné celky
SR -- státní rozpočet
Zdroj: Ministerstvo financí ČR

Na vývoj v letech 2000 až 2002 měly vliv kromě převodu kompetencí z ústředních orgánů na kraje také některé další faktory (změna postavení okresních úřadů, vznik nových státních fondů).

Efektivnost reformy

V současné fázi reformy nelze provést seriozní vyhodnocení efektivnosti celého souboru procesů. Samozřejmě by bylo možné analyzovat z krátkodobého hlediska efektivnost zvolených postupů pro jednorázově realizované změny (například pořizování sídel krajských úřadů a pověřených obcí III. stupně apod.). Z dlouhodobého hlediska bude však nutné vzít v úvahu nejen výnosy a ztráty finanční, ale také míru naplnění vlastních cílů reformy.

Pokud zúžíme otázku efektivnosti probíhajících změn na jejich vliv na optimální rozložení a využití prostředků veřejných rozpočtů, pak dosavadní průběh reformy vzbuzuje vážné pochybnosti o efektivním využívání a přeskupování zdrojů (při hodnocení v krátkém časovém horizontu). V současné době však není známa žádná komplexní analýza, která by na toto téma byla již provedena. Realizace reformy se vyznačuje od počátku vysokou mírou improvizace a rozhodováním s převahou politických argumentů a vlivů, při potlačování vlivu ekonomického hodnocení alternativ.

Možnosti dalšího vývoje

Dosavadní průběh reformy se z rozpočtového hlediska vyznačuje kromě zásadních změn ve struktuře a rozsahu příjmů a výdajů územních samosprávných celků také zvýšeným zatížením státního rozpočtu. Určitou příležitostí ke zefektivnění výkonu veřejné správy může být připravovaná třetí fáze reformy územní veřejné správy, která by měla směřovat ke zkvalitnění výkonu veřejné správy zejména v obcích.

Fiskální decentralizace může v dlouhodobém horizontu přinést zvýšení efektivnosti veřejné správy, zejména na úrovni obcí, díky znalosti místních preferencí a potřeb a zainteresovanosti na efektivním využití vlastních rozpočtových prostředků. Tento proces by měl být doprovázen určitými úpravami rozpočtových pravidel pro územní samosprávné celky v zájmu stability vývoje jejich rozpočtů, a to tak, aby byly orgány obcí a krajů například povinny sestavovat střednědobý rozpočtový výhled, aby bylo výrazněji limitováno riziko zadlužení apod.

Dva přístupy

V současné době jsou velmi živě diskutovány další připravované změny, které budou spočívat v méně nebo více výrazném posunu k decentralizovanému modelu. V těchto diskusích zatím na úrovni exekutivy proti sobě stojí dva odlišné přístupy:

1. prvý přístup vychází z již uskutečněných změn -- přenesení odpovědnosti za veřejné služby, jejichž produkci není nezbytné řídit na úrovni republiky, na územní samosprávné celky; v souvislosti s tím se navrhuje přenesení odpovědnosti též za financování těchto služeb na územní samosprávné celky; za optimální se považuje zvýšení podílu krajů a obcí na výnosech daní a tím vytvoření prostoru orgánům územních samospráv k volbě struktury výdajů dle místních a regionálních potřeb;
2. proti tomuto přístupu stojí návrhy na ponechání odpovědnosti za financování některých typů veřejných služeb na vládě (sociální věci, kultura) s tím, že ze státního rozpočtu by byly hrazeny výdaje na tyto služby účelovými dotacemi; tento přístup je argumentačně podložen "zodpovědností státu" za udržení kvality a dostupnosti příslušných služeb pro občany na území celého státu, opírá se o Listinu základních práv a svobod.

Z hlediska efektivního a účelného využití veřejných zdrojů je jednoznačně výhodnější prvá varianta.

Spoluúčast samosprávy

Pokud diskuse zákonodárců nevyústí v rozhodnutí ponechat odpovědnost za kvalitu a množství služeb na obcích a krajích, je možné kompromisní řešení. To spočívá v účelových dotacích státu se spoluúčastí. Tedy dotace ze státního rozpočtu na část nákladů spojených s poskytováním konkrétního typu veřejných služeb v případě, kdy orgán územní samosprávy uhradí určitý předem stanovený podíl výdajů.

Bylo by tak do značné míry zajištěno ekonomicky efektivní využívání prostředků veřejných rozpočtů. Současně by existovala vysoká míra pravděpodobnosti, že daná služba je v konkrétním místě, v dané formě, rozsahu a kvalitě skutečně žádána. Funkčnost tohoto postupu je podložena nejen teoreticky, ale v praxi úspěšně potvrzována například ve výsledcích programů Ministerstva kultury na ochranu památek. Obdobně postupuje i Státní fond životního prostředí a další resorty.

Při širší aplikaci takového přístupu by však stěží mohl být naplněn záměr prezentovaný předkladateli návrhu věcného záměru zákona o standardizaci veřejných služeb, totiž zajistit předem definovanou "standardní" úroveň a dostupnost daného typu veřejné služby na celém území republiky.

Záměry dalšího postupu by však měly být předmětem seriozní a kritické diskuse, v níž by byly porovnány společenské přínosy navržených variant i ztráty vyplývající z centrálního rozhodování při neznalosti podmínek v daném území.

Ing. Kateřina Helikarová