Problémy financování obcí

Současná podoba financování obcí vyšla ze tří problémů, které bylo nutné řešit. Především to bylo pomalejší tempo růstu příjmů státního rozpočtu proti rozpočtům místním. Dále šlo o tzv. "legalizovanou formu daňového úniku", kdy obce vracely podnikatelům podstatnou část odvedených daní. Třetím problémem byl stále rostoucí rozdíl v příjmech obcí podle jednotlivých regionů.

Tyto tři základní body se staly podnětem k nastartování reformy financování územních samospráv. K těmto bodům můžeme ještě přidat problém financování krajů, které je rovněž nutno odpovídajícím způsobem finačně zabezpečit.

Tempa růstu

Snaha o sjednocení skladby příjmové stránky jednotlivých rozpočtů je pochopitelná. Jak by také stát mohl pracovat se svými financemi, kdyby daňové příjmy obcí rostly podstatně rychleji než tytéž příjmy státního rozpočtu? Navíc v situaci, kdy do rozpočtové soustavy vstupují výrazně krajské rozpočty. Ani zvolená cesta k uskutečnění tohoto cíle nebyla špatná. Jednoduše se určilo, které daně budou sdílené, a které nikoliv.

Za chybný můžeme označit postup, jakým se změna financování provedla. Výsledkem je polovičaté řešení, které nás vzdálilo od podoby financování municipalit, obvyklého ve vyspělých demokraciích. Objem sdílených daní pro obce byl totiž nastaven příliš vysoký. To sice na jednu stranu zabezpečilo u velké části obcí vyšší příjmy než v minulosti, zcela se tím však pohřbila možnost výraznějšího reformování daně z nemovitostí a obecních daní. Tyto daně by totiž měly tvořit jádro finační autonomie obecních samospráv.

Argument dalšího růstu daňové zátěže tak bohužel zabránil zvolit vhodnější cestu komplexního přístupu a opět se prosadilo jednorázové účelové řešení.

Daňové úniky

Problémem číslo dvě se stala "legalizovaná forma daňového úniku". Co bylo podstatou problému? Podle rozpočtových pravidel, zjednodušeně řečeno, náležel obci plný výnos daně z příjmů fyzických osob -- podnikatelů, kteří v obci měli trvalý pobyt. Zákon obcím zároveň umožňoval hradit z rozpočtu výdaje na podporu soukromého podnikání.

Těchto ustanovení, týkajících se příjmové a výdajové stránky obecních rozpočtů, začaly hojně využívat podnikatelé i řada obcí. Podnikatelé -- fyzické osoby se formálně stěhovali do malých obcí, které jim vracely podstatnou část jimi odvedené daně z příjmů (10 %, 50 %, ale i 80 %!). Je pochopitelné, že stát takovému "tunelování" veřejných financí musel čelit.

Zdá se však, že "s vaničkou bylo vylito i dítě". V návrhu zákona byla zrušena jakákoliv vazba obcí na daně vznikajících v místě. Teprve v rámci pozměňovacích návrhů se do příjmů obcí prosadil 30 % podíl z výnosů daně z příjmů fyzických osob -- podnikatelů majících v obci trvalé bydliště.

"Tunelování" veřejných rozpočtů tak zabraňuje jednak zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní a dále problém řeší tzv. malá rozpočtová pravidla (zákon č. 250/2000 Sb.), která výrazně omezují "výdaje na podporu subjektů provádějících veřejně prospěšné činnosti a na podporu soukromého podnikání prospěšného pro obec".

Bohaté a chudé regiony

Třetí problém k řešení byly rozvírající se nůžky daňových příjmů mezi skupinou obcí v nejbohatších okresech a skupinou obcí v okresech nejchudších. Srovnatelně velké obce vykazovaly podstatné rozdíly v příjmech, což ovšem nebylo důsledkem práce zastupitelstev, ale vlivem blízké průmyslové lokality apod.

Bylo tedy nutné srovnat nepřípustně veliké rozdíly mezi jednotlivými obcemi. Zvolil se systém, který známe z dnešní podoby zákona o rozpočtovém určení daní. Zákon má jádro v jednoduché úvaze o přerozdělení celostátního výnosu sdílených daní podle počtu obyvatel a koeficientu velikosti obce. Snaha státu smazat nepřípustně veliké rozdíly je pochopitelná a mohli bychom ji označit za akt dobrého hospodáře.

V tomto případě se však snaha o nápravu nežádoucího stavu stala samoúčelnou. Při úpravách financování je zvolený způsob vždy pouze nástrojem k dosažení určitého cíle. Problém byl vyřešen výhradně po stránce "rozpočtové optimalizace", opomenuta však zůstala otázka určité finační samostatnosti územních samospráv.

Uvedené požadavky byly změnou financování obcí vyřešeny.

Reforma však ponechává otevřené otázky, které mohou postupně přerůstat ve větší problémy. Je to nutnost výraznější změny daně z nemovitostí a obecních daní. S tím úzce souvisí problém prohloubení vazby obce a příjmů realizovaných na jejím území. Dále je to nemožnost obcí výrazněji ovlivnit vlastním rozhodováním své příjmy, čímž se znemožňuje výraznější samostatná investiční politika obcí.

Obecní daně

Již při přípravě zákona o rozpočtovém určení výnosů daní se hovořilo o tom, že doplňkem k tomuto zákonu bude také reforma daně z nemovitostí a vznik nového zákona o obecních daních. Oba tyto návrhy byly předloženy, ani jeden však neprošel Poslaneckou sněmovnou. Hlavním důvodem byla snaha zabránit nárůstu daňové zátěže obyvatelstva.

Zvolený postup, který znamenal oddělené projednávání jednotlivých zákonů byl ovlivněn snahou zamezit výpadkům ve financování místních samospráv. Rovněž zde byl tlak na to, aby podíl obcí na sdílených daních zůstal v podstatě stejný jako v předchozím systému, avšak s novým mechanismem přerozdělování. Také proto, s poukazem na nekrácení obecních příjmů, novela zákona o dani z nemovitostí a nová úprava obecních daní neprošla.

Motivační prvek

Daň z nemovitostí a místní poplatky jsou nejvhodnějším nástrojem, jímž je možné zajistit vazbu obyvatel na obecní příjmy. Jsou také prostředkem, pomocí kterého lze účinně zajistit vazbu obce na místních podnikatelských aktivitách. V situaci kdy neprošlo slibované posílení vlastních daňových příjmů obcí zesílilo volání po silnějším motivačním prvku, který by zajistil motivaci obcí k podpoře podnikání v místě.

Novela zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní posílila obcím příjmy o 1,5% podíl celkového objemu daně z příjmů ze závislé činnosti. Alokace tohoto podílu výnosu daní se provádí podle počtu zaměstnanců, kteří mají místo výkonu práce v obci. Obce tedy jsou motivovány částkou cca 300 Kč na každého zaměstnance pracujícího v obci. K takovémuto řešení existuje hned několik výhrad:

1. Jednak přidělování daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti podle místa zaměstnání namísto místa bydliště bývá málo efektivní a nespravedlivé vzhledem k tomu, že pracující více využívají služeb v místě bydliště a ne v místě zaměstnání.
2. Navíc motivace obcí k podpoře podnikání je pouze nepatrná. Mnohamiliónová investice obce, například do průmyslové zóny, přinese jen několik desítek maximálně set pracovních míst. Takové číslo si vynásobme 300 Kč ročně a dostaneme se tak k reálné síle proklamovaného motivačního prvku.
3. Také přímá vazba na obec je slabá, protože se nejedná o 1,5 % daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti konkrétního zaměstnance pracujícího v konkrétní obci. Jde o alokaci celorepublikového podílu, tedy o vazbu mezi anonymním zaměstnancem a anonymní obcí, navíc bez navázání na konkrétní výši platu daného zaměstnance. Chybí zde, pro územní samosprávu tolik potřebná vazba mezi osobou, která platí a obcí, která mu nabízí konkrétní služby.

Na omluvu tvůrců novely zákona o rozpočtovém určení daní je třeba připomenout, že byli vedeni snahou zachovat jedno ze základních pravidel daňové správy, což je nízká administrativní náročnost.

Výhledy do budoucna

Nyní jsme ve stavu, kdy obce mají minimální ovlivnitelné daňové příjmy a chybí výraznější vazba mezi vznikem zdrojů z podnikání a obcí. Zároveň probíhá reforma veřejné správy, kdy se na obce převádí mnoho úkolů zajišťovaných dříve státem nebo od státními organizacemi.

Obdobná situace nastala v Itálii v sedmdesátých letech, kde byly podstatně rozšířeny funkce obcí a na druhou stranu jim byla odepřena opravdová autonomie v tom směru, aby mohly reagovat na nové výzvy, neboť jim bylo upřeno právo zvyšovat vlastní příjmy. V důsledku toho velmi mnoho obcí zjistilo, že nejsou schopny poskytovat ani základní služby, aniž by se zatížily masivními dluhy. Reakcí ústřední vlády na finační problémy obcí bylo zavedení stále vzrůstající kontroly místních orgánů, které měly zamezit zadluženosti dříve, než by mohla vzniknout.

Situace obcí v ČR ještě není zdaleka taková jako v Itálii v sedmdesátých a osmdesátých letech, ale rozhodně se i u nás začínají objevovat prvky, které obavy z obdobného vývoje ospravedlňují.

Možnosti řešení

Od budoucího vývoje v oblasti financování obcí bychom měli očekávat zejména posílení finační autonomie. Takovýto vývoj by měl vést k posílení samosprávných principů obcí a zároveň k vyšší odpovědnosti jejich orgánů při hospodaření s finačními prostředky.

Do budoucna by také měla být výrazně prohloubena vazba mezi plátcem daně a obcí, která takové daňové výnosy využívá. Takovýto systém by měl vést ke stavu, kdy občan obce bude vědět co se s jeho daněmi stane, což by také mohlo přispět k zvýšení zájmu obyvatel o činnost obce a k větší kontrole volených zástupců.

Takovýto vývoj si vyžádá rozsáhlejší zásahy do systému daní a do struktury financování obcí, při vědomí, že by nebylo vhodné vracet se k chybám z minulosti a zároveň opouštět kladné prvky nového systému.

Potřebné kroky

Do budoucna by bylo vhodné:

• snížit význam sdílených daní na příjmové stránce obecních rozpočtů ve prospěch daně z nemovitostí a propracovaného systému obecních daní, jejichž význam by se měl posunout do relací jaké známe například z Dánsky, Švédska či Francie
• zachovat stávající strukturu sdílených daní jako stabilní základ příjmů obecních rozpočtů
• reformovat daň z nemovitostí a učinit z ní významnou složku daňových příjmů obcí tak, aby zde vznikla odpovídající vazba mezi obyvateli obce jako plátci daně a obcí, které s těmito daňovými výnosy hospodaří
• motivovat obce k podpoře podnikání v místě vazbou mezi podnikateli a provozovnami na území obce a obcí pomocí vhodně vytvořeného systému obecních daní. Inspirací by v tom mohly být obecní daně tak jak je známe z Francie nebo Itálie. Vazba mezi podnikatelským prostředím v obci a obcí se uskuteční mnohem lépe pomocí obecních daní než pomocí systému daní sdílených, vybíraných na celorepublikové úrovni,
• umožnit obcím, aby si mohly stanovovat vlastní sazby k daním z nemovitostí a jednotlivých obecních daní
• zabránit vzniku příliš velkého rozpětí mezi nejchudšími a nejbohatšími obce na území kraje za pomoci vyrovnávacího systému (například dotací z rozpočtu kraje). Tím by se zároveň vytvořila finační vazba mezi obcí a krajem. (Vyrovnávací mechanismus by měl existovat také na úrovni krajů. Inspirací k tomu může být vyrovnávací systém v Rakousku.)

Těchto několik základních bodů by se mohlo stát podkladem k diskusi jak postupovat dál při změnách v systému financování územních samospráv, která nás čekají v následujícím období, v souvislosti s dořešením otázky financování krajů a obcí. Při reformě financování územních samospráv by se mělo postupovat podle předem naplánovaných a koncepčně ucelených řešení, nikoliv formou jednorázových a účelových kroků.

Tabulka 1: Struktura příjmů obcí v roce 2001

Pramen: Důvodová zpráva k zákonu o státním rozpočtu na rok 2002.

Tabulka 2: Struktura daňových příjmů obcí

Mgr. Lukáš Váňa