Smluvní forma je možná
Dne 1. 1. 2002 nabyl účinnosti zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, který nahradil dosavadní úpravu obsaženou v zákoně č. 125/1997 Sb. Jednou ze změn, které nový zákon přinesl, je i změna charakteru poplatku za komunální odpad. Nový zákon o odpadech neobsahuje žádnou výslovnou zmínku o smluvních vztazích existujících mezi obcemi (případně podnikateli zajišťujícími svoz komunálního odpadu pro obce na základě obchodně-právních smluvních vztahů) na straně jedné, a fyzickými osobami na straně druhé. Přetrvávají proto dohady o tom, zda mohou tyto dříve vzniklé smluvní vztahy trvat i po 1. 1. 2002, resp. zda mohou po tomto datu vznikat takové smluvní vztahy nové. Jinými slovy jde o dohady, zda si obec může po účinnosti nového zákona zvolit mezi zavedením místního poplatku a vybíráním úhrady na smluvním základě či nikoliv. V neposlední řadě jde tedy o to, zda nový zákon o odpadech omezil či neomezil samostatnou působnost obce jako subjektu nakládajícího s komunálním odpadem, zajišťujícího tím uspokojování potřeb svých občanů (viz § 35 zákona o obcích).
Jádro sporu
Povinnosti a oprávnění obce při nakládání s komunálním odpadem jsou stanoveny především v § 16, 17, resp. § 84 zákona o odpadech. Obci není žádným z těchto ustanovení uložena povinnost stanovit poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů obecně závaznou vyhláškou. Stejně jako u všech ostatních místních poplatků jde i v tomto případě o poplatek fakultativní, jehož zavedení záleží jen na vlastním rozhodnutí obce samotné.
Předmětem sporů je, zda obce mohou i po účinnosti nového zákona vybírat úhradu za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu na základě smluv uzavíraných s fyzickými osobami, popř. jejich zástupci, tedy zda obce i po 1. 1. 2002 mohou volit mezi stanovením místního poplatku a smluvní formou výběru úhrady nebo zda po tomto datu obec může pouze stanovit obecně závaznou vyhláškou místní poplatek a získávat tak finanční prostředky na provoz systému nakládání s komunálním odpadem touto formou nebo (v případě, že ho nestanoví) hradit veškeré náklady spojené se sběrem a likvidací komunálního odpadu z rozpočtu obce s tím, že smluvní forma úhrady není podle nového zákona o odpadech možná, neboť ten ji obci výslovně nedovoluje.
Samostatná působnost
Do samostatné působnosti obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, nejsou-li svěřeny krajům nebo nejde-li o výkon přenesené působnosti a dále uspokojování potřeb občanů v souladu s místními předpoklady a místními zvyklostmi. Z hlediska výkonu samostatné působnosti je třeba jednoznačně rozlišovat veřejnoprávní a soukromoprávní postavení obce.
Obec může v samostatné působnosti jednak ukládat autoritativně (jednostranně) povinnosti z titulu vykonavatele veřejné moci, a to v případech, které jsou výslovně stanoveny v zákoně (např. povinnosti ukládané v obecně závazných vyhláškách nebo sankce za správní delikty podle § 56 až 59 zákona o obcích).
Obec však při výkonu své samostatné působnosti není jen vykonavatelem veřejné moci, ale i právnickou osobou (§ 18 občanského zákoníku -- OZ) vystupující v občanskoprávních a obchodně-právních vztazích, jejichž účastníci mají rovné postavení. V této sféře samostatné působnosti nemůže tedy obec nikomu nic nařizovat a výkon práv a povinností z těchto právních vztahů je vázán na souhlas druhé strany (fyzické nebo právnické osoby) vstupující s obcí do smluvního vztahu.
Co není zakázáno
Pro obec, stejně jako pro všechny další účastníky těchto vztahů tedy platí, že mohou činit, co není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Tato ústavní zásada nachází svůj odraz v § 2 OZ, podle něhož si mohou účastníci občanskoprávních vztahů svá vzájemná práva a povinnosti upravit dohodou odchylně od zákona, jestliže to zákon výslovně nezakazuje. Rovněž podle § 51 OZ mohou účastníci uzavřít i takovou smlouvu, která není zvláště upravena s tím, že smlouva nesmí odporovat obsahu zákona.
Ani zákon o odpadech ani občanský (obchodní) zákoník v žádném ze svých ustanovení nezakazují, aby mezi obcí a fyzickou osobou (firmou, která pro obec sběr komunálních odpadů zajišťuje, a fyzickou osobou) vznikl a existoval smluvní vztah, jehož předmětem je zajišťování sběru a likvidace komunálního odpadu vznikajícího při činnosti fyzických osob, které podle zákona o odpadech nemají postavení původců odpadů (a tomu odpovídající povinnost plnění za tuto službu). Bude proto pouze věcí vzájemné dohody obce (firmy) a fyzické osoby zda a za jakých podmínek takový vztah vznikne.
Pro a proti
Nelze zastírat, že smluvní forma úhrady může být pro obec méně výhodná -- zákon o místních poplatcích nabízí přece jen efektivnější prostředky. Naproti tomu smlouva skýtá mnohem širší možnosti odstupňování jednotlivých plateb a umožňuje zahrnout do systému i osoby, které nemají na území obce trvalý pobyt. Je však zcela na rozhodnutí orgánů obce zvážit všechna pro a proti a zvolit ten nebo onen způsob.
Neobstojí námitka, že obec má podle zákona při nakládání s odpadem zároveň postavení jeho původce i vlastníka a nemůže tudíž jít z její strany ve vztahu k občanům o poskytování služby, za kterou by mohla od nich dostávat plnění ve formě sjednané smluvní ceny. Ustanovení § 4 zákona o odpadech je právní fikcí, která nevyjadřuje skutečný stav věci. Dokládá to i použitá formulace, "za původce odpadů se považuje obec", na kterou ustanovení o vlastnictví obce ke komunálnímu odpadu navazuje.
Takovou konstrukci obsahuje zákon proto, aby se předešlo pochybám o právním vztahu ke komunálnímu odpadu. Náš právní řád totiž nezná to, čemu římské právo říkalo res nullius, tedy věc ničí. Pokud bychom přistoupili na to, že činnost obce při likvidaci komunálního odpadu není službou, pak by se tím popíral i smysl a opodstatnění místního poplatku. Je-li obec podle zákona původcem a vlastníkem komunálního odpadu, s nímž zákonem stanoveným způsobem nakládá, není přece žádný důvod k tomu, aby jí za tuto činnost, při které obec nakládá se svou vlastní věcí, fyzické osoby platily nějaký poplatek. Takový závěr je samozřejmě absurdní, dokresluje nicméně slabost argumentace dovozující, že po 1. 1. 2002 nelze vybírat úhradu za likvidaci komunálního odpadu na smluvním základě.
Smluvní forma je možná
Činnost obce při likvidaci komunálního odpadu je svou povahou zcela nesporně službou občanům. A tak jako je u místního poplatku právním titulem pro jeho vybírání obecně závazná vyhláška, je v případě smluvní úhrady právním titulem smlouva uzavřená na základě dobrovolného rozhodnutí účastníků právního vztahu, kterému nemůže nikdo bránit, protože je zákon nevylučuje.
Žádné ustanovení zákona o odpadech ani jiného zákona nevylučuje smluvní formu úhrady za likvidace komunálního odpadu a obcím tedy nic nebrání v tom, aby u smluvní formy vybírání úhrady setrvaly i po 1. 1. 2002. Opačný výklad nebo takovým výkladem odůvodněný zásah do samostatné působnosti obce by se dostával do rozporu s čl. 101 Ústavy ČR, podle kterého lze do činnosti územních samosprávných celků zasahovat jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem zákonem stanoveným. Ani jedna z podmínek by však v daném případě splněna nebyla.