Úskalí fiskální decentralizace

V červnu 1999 se v Praze konala konference "Fiskální decentralizace v České republice, v Maďarsku a v Polsku". Téma nebylo vybráno náhodně. Fiskální decentralizace je totiž implicitně obsažena v debatě o vytvoření krajů, při vymezování jejich kompetencí a při výběru zdrojů jejich financování. Neméně důležitou stránkou decentralizace je i současný způsob financování obcí z hlediska jejich soběstačnosti při získávání příjmů.

Není tajemstvím, že obdobné otázky existují i v Polsku a v Maďarsku, neboť tyto země s námi mají mnoho společného -- obnovu samosprávy po dlouhodobé přestávce, úsilí o vznik regionálního stupně a malý prostor pro vlastní rozhodování obcí při získávání peněz. Společný je i relativně velký počet malých obcí, který rozšiřování decentralizace příliš neusnadňuje.

Na oficiálním zahájení konference se podíleli: paní Rebecca Black, ředitelka kanceláře USAID pro regionální rozvoj v Evropě a v nově vzniklých nezávislých států, předsedkyně našeho Senátu paní Libuše Benešová a George Peterson, vedoucí vědecký pracovník, The Urban Institute.

Strategie decentralizace

První blok konference se týkal strategie politické a správní decentralizace. Hledisko centrální vlády bylo obsahem vystoupení Wlodzimierza Tomaszewskeho (poradce předsedy vlády pro záležitosti místní správy v Polsku) a Pétera Szegváriho (náměstek státního tajemníka, Kancelář předsedy vlády MR). Českou stranu zde zastupoval Miroslav Beneš, předseda Výboru pro veřejnou správu regionální rozvoj a životní prostředí Poslanecké sněmovny.

Diskuse se týkala především dvou aktuálních otázek. První z nich jsou přístupy centrální vlády k financování samosprávy na úrovni obcí a regionů a konkrétně pak slabá a silná místa mechanismu sdílených daní. Výnos sdílených daní představuje ve všech třech zemích podstatnou část obecních rozpočtů. Druhou neméně závažnou oblastí pak byly výhody a nevýhody daňových pravomocí obcí (obecní daně, přirážky obcí ke státním daním, místní poplatky). Obě oblasti jsou předmětem veřejného zájmu i v České republice, především v souvislosti s připravovanou reformou veřejné správy.

Evropská charta místní samosprávy uvádí dostatečné velké skutečně vlastní příjmy samosprávy jako jednu z hlavních zásad. Tu zúčastněné země zatím příliš nenaplňují. Jejich příjmová základna spočívá především na podílech na sdílených daních a dotacích ze státního rozpočtu. Oba typy příjmů nesplňují základní podmínky, aby byly uznávány jako vlastní příjmy samosprávy.

Sdílené daně

Tento způsob financování totiž neumožňuje, aby představitelé obcí mohli pružně reagovat na priority obyvatel na svém území, protože výši těchto příjmů mohou svými zásahy ovlivňovat jen ve velmi malé míře. Neexistence dlouhodobého programu dotací pak do systému financování obcí vnáší značnou nejistotu a výrazně ztěžuje možnost predikce vývoje rozpočtu na nejbližší období.

Na druhou stranu, závislost obcí na sdílených daní dává jistotu, že daná obec dostane určitý objem prostředků, a to bez ohledu na své aktivity, na úspěšnost či neúspěšnost své finanční politiky. Záleží však také na mechanismu, podle kterého jsou státní daně sdíleny. Zvláště český systém je do značné míry nespravedlivý. Základem mechanismu sdílených daní je umístění plátcovy pokladny a trvalé bydliště podnikatele - fyzické osoby. Koncentrace plátcových pokladen do velkých měst a zmenšování jejich počtu není procesem, který se objevil nedávno. Předpoklad, že se tato tendence v budoucnu prohloubí, je velmi pravděpodobná.

Pro alokaci daňových výnosů podle trvalého bydliště podnikatele - fyzické osoby lze jen obtížně najít ekonomické zdůvodnění, protože v pozadí současného principu je schůdnost pro finanční úřady nikoli ekonomická spravedlnost. A navíc, přetahování obcí o trvalé bydliště těchto podnikatelů je praxe, která rovněž v nejbližší budoucnosti nezmizí. A že je nevýhodná pro obce jako celek není třeba rozvádět.

Úvěry a investice

"Rozvoj municipálního úvěrového trhu a investice do místní infrastruktury" byl dalším tématem. Otázkami úvěrového financování obecní infrastruktury, úlohou bank, komunálních obligací a státních dotací v tomto procesu se ve svém vystoupení zabývali Ildiko Kemény-Koncz z maďarské Raiffeisen banky a Charles Jókay z The Urban Institute v Maďarsku. V tomto bloku dále vystoupila Vladimíra Škorpilová, která je metodičkou České spořitelny a George Peterson (Urban Institute, USA). Předmětem zájmu byla i skutečnost, jak závazné předpisy EU a její zdroje ovlivní možnosti výstavby a obnovy, zejména technické, infrastruktury obcí a samosprávy obecně.

Úvěrové financování obecní infrastruktury najdeme ve všech třech zemích. V posledních několika letech doznalo značného rozvoje. Spolu s tím, vyvstal i problém nalezení adekvátního právního rámce pro půjčky obcím. Právního rámce, který by v zemích transformace zavedl praxi obvyklou ve státech s dlouhodobou tradicí úvěrového trhu obcí, který by minimalizoval riziko předlužení obce, který by umožnil centrální vládě regulovat veřejný dluh a deficit veřejných rozpočtů z hlediska Maastrichtských kriterií.

Přestože vývoj obecních financí v České republice v posledních svou letech ukazuje na zvrat v dříve nepříznivých tendencí, nezbytnost existence právního a regulačního rámce v této zemi nezmizela. Konec konců obezřetné zadlužování obcí může přispět ke zlepšení podmínek, za kterých si obce půjčují, což jistě není nezanedbatelný argument.

Mezinárodní pomoc

Závěrečným bodem konference byla diskuse na téma, jaké ponaučení vyplývá ze současného vývoje pro budoucí mezinárodní pomoc. Řada mezinárodních agentur si pomoc při rozvoji fiskální decentralizace v zemích střední a východní Evropy stanovila jako svou prioritu. Zhodnocení dosavadních zkušeností by se tudíž mělo stát základem pro budoucí pomoc v této oblasti i pro další země.

Důležitý je poznatek, že bez pomoci centrální vlády a odborné veřejnosti se zlepšování systému financování obcí a jejich úvěrových činností neobejde. Stejně tak je však nutný i aktivní přístup představitelů obecní samosprávy. A to nejen jako jednotlivců, ale především prostřednictvím profesionálních sdružení. Intenzivní spolupráce centrální vlády s reprezentanty obcí a s akademickou sférou je rovněž nezbytná. Navázání a rozšíření kontaktů tohoto druhu si jako jeden ze svých cílů kladla i tato konference.

Maďarsko, Polsko a ČR

Součástí dokumentů konference byly i tři souhrnné zprávy, které popisovaly některé aspekty fiskální decentralizace v Maďarsku, v Polsku a v České republice.

Zpráva týkající se Maďarska (autorka Juliana Pigey, USAID) se zaměřila především na reformu místní samosprávy, vyhodnocení jejího financování, úvěrování obcí a problematiku rozpočtového procesu. Informace o situaci v Polsku (Tony Levitas, Research Triangle Institute) se soustředila na politické aspekty decentralizace, vývoj systému místní správy a proces rozpočtování, účetnictví a zejména regulaci obecního dluhu. Autor se zmínil i o obtížích při přípravě vzniku a zavedení regionálního stupně samosprávy, složité cestě při stanovení jejich počtu, kompetencí a finančních zdrojů. Situaci v České republice přiblížila ve své práci Věra Kameníčková (Urban Research Praha). Hlavními body jsou: charakteristika systému sdílených daní, vládní návrh místních daní, změny v dani z nemovitostí, dluh obcí, jeho vývoj a význam procesu kontroly hospodaření.

Kapitálové výdaje obcí

Vývoj běžného a kapitálového rozpočtu v Maďarsku (tabulka 1) ukazuje na několik skutečností o hospodaření samosprávy. Podíl jejich kapitálových výdajů kolísal v daném období mezi 16 až 20 % na celkových výdajích. V ČR představovaly v roce 1998 kapitálové výdaje obcí 35 % jejich celkových výdajů (dříve více než 40 %). V roce 1998 vykázaly rozpočty našich obcí přebytek v rámci běžného (provozního rozpočtu) ve výši 27 mld. Kč. To představovalo více než 23 % běžných příjmů, což je téměř čtyřicetkrát více než obce v MR. Zato však české obce dosáhly v tomto roce výrazný deficit v rámci kapitálového rozpočtu, vzhledem k tomu, že kapitálové výdaje byly více než dvojnásobné než kapitálové příjmy, počítané ovšem bez půjček všeho druhu. I tak je tato skutečnost výrazně odlišná od stavu obcí v MR. Maďarské obce nemají rezervy na financování investičních aktivit ve větší míře vzhledem k tomu, že jejich běžný rozpočet je v podstatě vyrovnaný. Nedostatečně velký přebytek v rámci běžného rozpočtu je i vážnou překážkou pro jejich případné obezřetné zadlužování se.

Údaje v tabulce bilance rozpočtů českých obcí zřetelně ukazují na zlepšující se tendenci v jejich hospodaření za dané období (tabulka 2). Bohužel srovnání z předchozích let neumožňuje rozdělit příjmy obcí na běžné a kapitálové. Až rozpočtová skladba platná od roku 1997 tyto údaje poskytuje.

Polské obce sice dosahovaly dostatečný přebytek v rámci provozního rozpočtu. Podíl kapitálových výdajů v období 1993--1997 se pohyboval v rozmezí 22--25 %, což je více než v MR, ale podstatně méně než v ČR. Kapitálové výdaje vykazují jednoznačně rostoucí trend.

Příjmová základna

Zajímavé je i srovnání těchto tří zemí z hlediska příjmové základny. Polské obce vybírají daně z nemovitosti, zemědělské a lesnické činnosti, malých podniků, z dědictví a ze psů. Centrální vláda však ve všech případech stanoví daňový základ i maximální sazbu daně. Na rozdíl od českých obcí však v Polsku obce mohou uplatňovat daňové výjimky a úlevy a stanovovat zvláštní daně (po odsouhlasení referendem). Existuje i systém sdílených daní. Obce v Polsku získávají podíl na dani z příjmů fyzických a právnických osob, který každoročně stanovuje vláda, i když nevykazuje výrazné změny.

V Polsku existuje několik druhů dotací. Nejvýznamnějšími jsou obecná a vyrovnávací dotace. Obecná dotace se státního rozpočtu se rozděluje podle počtu obyvatel se zvýhodněním měst, která mají více než 100 tisíc obyvatel. Vyrovnávací dotace se poskytuje obcím, jejichž příjem na obyvatele je alespoň o 15 % pod celostátním průměrem.

Největší váhu v příjmech maďarských obcí mají dotace ze státního rozpočtu, který se sice stále snižuje, nicméně stále představuje více než polovinu všech příjmů. Obce v této zemi mají možnost využít pět druhů místních daní, a to daň podnikatelská, stavební daň, městská pozemková daň, komunální daň fyzických osob a daň z cestovního ruchu. Centrálně jsou stanoveny pouze horní hranice sazeb. Ukládat všech pět místních daní není povinné. Centrální vláda opakovaně poukazuje na to, že představitelé obcí dávají přednost před používáním místních daní žádostem o další dotace. Při výběru z pěti daní preferují obvykle daně od podnikatelů před daněmi, které platí obyvatelé.

Nedílnou součástí příjmů obcí v Maďarsku jsou také podíly na dvou státních daních - daň z příjmů fyzických osob a daň z motorových vozidel. První z nich je důležitější a alokace výnosů se provádí podle trvalého bydliště fyzické osoby ale s prodlevou dvou let. To znamená, že v daném roce se mezi obce rozdělují výnosy v rozsahu získaném přede dvěma lety. Podíl obcí na státních daní konkretizuje na každý rok zákon o státním rozpočtu, stejně jako objem a podmínky poskytování dotací.

Regulace dluhu

Maďarsko začalo právně upravovat dluh samospráv od roku 1996. V současné době je tato úprava poměrně podrobná. Prvním krokem byl limit dluhové služby, poté přišla na řadu pravidla pro obnovu platební schopnosti a zabezpečení věřitelů (do roku 1995 přestaly nejméně tři obce v důsledku předlužení splácet půjčku). Právní úprava vycházela z předpokladu, že pokud se minimalizuje vznik situace, kdy obec nemůže dostát svým závazků, podmínky, za kterých si obce půjčují budou výhodnější. Poslední krok se týkal emisí komunálních obligací.

Dluh místní samosprávy v MR zahrnuje úvěry, obligace, záruky vydané třetím stranám a nájemní smlouvy. V Maďarsku platí ustanovení, že roční dluhová služba nesmí překročit 70 % upravených vlastních příjmů obcí. Do této položky se, na rozdíl od ČR, nezahrnují příjmy se sdílených daní. Patří sem pouze místní daně, místní poplatky výnosové úroky, pokuty za poškozování životního prostředí a další vcelku zanedbatelné příjmy.

V Polsku zákon omezuje roční dluhovou službu samospráv tak, že nesmí překročit 15 % plánovaných příjmů. Z dluhové služby se však odečítají náklady spojené s půjčkou, která je jištěna nemovitým majetkem. V prosinci 1995 byl přijat zákon obligacích a v  současné době existuje zhruba 50 emisí komunálních obligací, většinou dvou až tříletých.

V České republice jsou veškeré aspekty související s přijímáním dluhu neregulovány. Rozhodování o nich je ve výlučné kompetenci představitelů obcí.

Konference přinesla řadu zajímavých podnětů k přemýšlení všem zúčastněným. Škoda, že taková setkání nejsou častější, neboť se jasně ukázalo, že řada problémů je společných. Výměna zkušeností by usnadnila přípravu řady nových zákonů v rámci reformy veřejné správy. Jedná se zejména o právní rámec pro regulaci dluhu obcí, otazníky související s blížícím se vstupem zemí do Evropské unie a využitím prostředků jejich fondů.

Tabulka 1: Bilance rozpočtů místních samospráv v Maďarsku

Tabulka 2: Bilance rozpočtů obcí v ČR

Ing. Věra Kameníčková, CSc.