Poznámky k svazkům a sdružením venkovských obcí

V časopisu Obec a finance 1/99 publikovala Ing. Danuše Prokůpková z Ministerstva financí podrobný výklad k vedení účetnictví a k postupům účtování zájmových sdružení obcí. V návaznosti na uvedený článek chci uvést několik poznámek ke způsobům a formám sdružování a sdružení obcí. Problémy spočívají v některých nejasnostech kolem jejich statutu, což má i bezprostřední souvislost se stanovami nově vznikajících subjektů.

Právní úprava statutu dobrovolných svazků obcí je tím nejpodstatnějším "kamenem úrazu". Celý problém spočívá v tom, že se druhá věta prvního odstavce (20a zákona č.367/90 Sb., o obcích v platném znění) odvolává v otázce postavení svazků, jejich vzniku a zániku na občanský zákoník - zákon č.40/1964 Sb. v platném znění, jmenovitě na ustanovení jeho 20f--20j. Tyto paragrafy upravují existenci zájmových sdružení právnických osob, o kterých se Ing. Danuše Prokůpková zmiňuje ve druhém odstavci svého článku jako o jiné formě sdružení obcí. Jsme tak svědky jakési tautologie - bludného kruhu, kdy má být dobrovolný svazek obcí sice cosi jiného než zájmové sdružení právnických osob (dokládá to omezení jeho činnosti podle 14 zákona o obcích), ale současně je ukládáno řídit se právní úpravou pro zájmové sdružení.
Vysvětlení není nijak složité. Dobrovolný svazek obcí (DSO) není ve své podstatě nic jiného, než zájmové sdružení právnických osob, rozdíl je pouze v tom, že zakladatelé dobrovolného svazku obcí vědomě a dobrovolně omezují jeho činnost na úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, správy a údržby a provozování zařízení sloužících k uspokojování potřeb občanů, čistoty obce, odvozu domovních odpadků a jejich likvidace, zásobování vodou a odvádění a čištění odpadních vod. (Pozn. redakce: Členem DSO nemůže být jiná právnická osoba než obec. Pro DSO platí samostatné sdělení o účetnictví a rovněž předkládané účetní výkazy se liší). Bez ohledu na to, jak bude dále postupovat právní teorie a právní praxe v oblasti sdružování obcí, jisté je, že dobrovolný svazek obcí s výše citovaným předmětem činnosti je pro dnešní dny a příští roky obnovy a rozvoje venkova nevhodnou formou sdružování sil a prostředků venkovských obcí. Členské obce dobrovolného svazku (i svazek jako celek) by se totiž jen stěží mohly zúčastnit řady aktivit, vycházejících z principů dotačních titulů 6 a 7 Programu obnovy venkova a předvstupního programu Evropské unie SAPARD, tedy projektů, které budou jistě v nejbližších letech představovat jádro činností všech vznikajících sdružení venkovských obcí.

2. Zájmové sdružení právnických osob

Z uvedeného vyplývá, že nejvhodnější formou sdružování obcí je zájmové sdružení právnických osob (20f-20j občanského zákoníku). To jest nová právnická osoba, ručící za své závazky veškerým svým majetkem, založená obcemi k ochraně jejich zájmů nebo k dosažení jiného účelu. Takto volně formulovaný předmět činnosti umožní smluvně vázaným obcím zúčastňovat se nejrůznějších programů, projektů a akcí, které budou v daném okamžiku považovat za všeobecně účelné a prospěšné. Protože o zájmových sdruženích venkovských obcí již bylo hodně napsáno , upozorňuji zde jen na tři nutné kroky při zakládání a vzniku takového sdružení:

• založení sdružení zakladatelskou smlouvou obcí nebo schválením založení sdružení na ustavující členské schůzi,
• pečlivou přípravu stanov sdružení s volně vymezeným předmětem jeho činnosti,
• podání žádosti o registraci u místně příslušného okresního úřadu, čímž dojde ke skutečnému vzniku sdružení.

3. Smlouva o sdružení

Autorka vzpomenutého článku také připomíná smlouvu o sdružení, a z ní vycházející sdružení obcí (829 až 841 občanského zákoníku). Správně upozorňuje na chybějící právní subjektivitu tohoto sdružení.
Ve vlastní praxi jsem se dosud s takovým svazkem obcí nesetkal a obcím mohu jen doporučit, aby se výše naznačenému smluvnímu provázání "zdaleka vyhnuli". Hlavním důvodem mého varování je absence právní subjektivity, na základě které (na příklad):

• sdružení nikdy nebude zapsáno do žádného rejstříku či jemu na roveň postavenému registru,
• žádná banka nezřídí pro takové sdružení běžný účet a neposkytne úvěr,
• sdružení se nemůže ucházet o dotace a jiné finanční podpory a nemůže též zadávat veřejné zakázky,
• sdružení nemůže zakládat jiné právnické osoby ani se jinak zúčastňovat na jejich statutu a činnosti.

4. Sdružení obcí a podnikání

Dnes již není pochyb o tom, že řada obcí i jejich sdružení budou účastníky aktivit s podnikatelským principem. Smluvní vztahy se při takové činnosti řídí obchodními závazkovými vztahy (261, odst.2 obchodního zákoníku). Pokud orgány sdružení obcí rozhodnou o založení právnické osoby za účelem podnikání (nebo podnikání podobné činnosti), zajišťování hospodářských, sociálních a jiných potřeb, nebo poskytování obecně prospěšných služeb, bude se celá činnost takového subjektu převážně řídit ustanoveními obchodního zákoníku o obchodních společnostech a družstvu (56 až 260) nebo ustanoveními zákona č.248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech.
To jsou však otázky a problémy, které bude nově vzniklé sdružení obcí řešit zpravidla až po čase, t.j. po ujasnění vnitřní struktury a principů fungování orgánů sdružení, stanovení prioritních činností, nalezení nejvhodnějších vazeb na rozvojové programy a projekty, po stabilizaci finančních toků a podobně.

Závěrečná poznámka

Dosavadní praxe potvrzuje nepřehlédnutelný význam statutu sdružení venkovských obcí a v poslední době i vztahu sdružení k orgánům státní správy a obecně k tzv. okolí. Pro stabilizaci sdružení venkovských obcí a pro jejich dlouhodobě efektivní činnost, bude rozhodujícím činitelem kvalita prováděcích zákonů k ústavnímu zákonu č.347/1997 Sb. o vyšších územně správních celcích. Bude na obcích a jejich sdruženích, aby pro přípravu těchto zákonů nabídly a poskytly co nejobjektivnější informace. Prosadit by se měla taková ustanovení, která plně podpoří vyšší formy dobrovolně spolupráce obcí v širších samosprávných územích.

Ing. Václav Patřičný,
KOMPAS-ekonomické a organizační služby, Náchod