K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Schválena regulace obecní zadluženosti

(Několik poznámek k již třetí změně nového zákona o obcích)

Datum: 28. 3. 2002, zdroj: OF 1/2002, rubrika: Ekonomika

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích nabyl sice účinnosti teprve 12. 11. 2000, od té doby byl ale již třikrát novelizován, a to zákonem o ochraně národnostních menšin, zákonem o finanční kontrole ve veřejné správě a naposledy zákonem č. 450/2001 Sb. Tato novelizace nabyla účinnosti dne 31. 12. 2001 a navrhovatelé ji zdůvodnili nutností alespoň částečné regulace komunálního dluhu.

Důvodová zpráva k návrhu tohoto zákona nicméně neobsahovala žádnou relevantní argumentaci tuto premisu podporující, ani rozbor příčin, které měly být důvodem tohoto stavu. Tomu odpovídalo i navržené právní řešení obsahující zcela nahodile sestavený katalog omezení pravomocí orgánů územních samosprávných celků při hospodaření s vlastním majetkem.

Novela obecního zřízení se proto stala tím, čím se stát musela -- nepromyšleným a nekoncepčním zásahem do textu zákona, který bude v praxi způsobovat nemalé výkladové a aplikační problémy. Pokusme se jednotlivá ustanovení rozebrat a ozřejmit důvody této skeptické prognózy.

Omezené ručení

Do § 38 zákona o obcích bylo doplněno ustanovení, podle něhož "obec nesmí svým majetkem ručit za závazky fyzických osob a právnických osob, jichž není zřizovatelem". Je bezesporu opodstatněné zákonem vyloučit, aby obce jako veřejnoprávní korporace ručily za závazky subjektů, do nichž obec nevkládá žádný majetek. Na poskytování finančních záruk jsou určeny jiné instituce.

Otázkou však zůstává, proč novela obcím dovoluje ručit pouze za závazky těch právnických osob, jichž jsou zřizovateli (tzn. příspěvkových organizací), nikoliv už těch právnických osob, jichž jsou obce zakladateli (typicky obchodní společnosti, do nichž obce svůj majetek zpravidla vkládají).

Snad ještě více zaráží, že novela svým zněním vylučuje, aby obce ručily svým majetkem za závazky svazků obcí, a to tím spíše, že majetek, který obce vloží do svazku obcí, zůstává v jejich vlastnictví a nestává se vlastnictvím svazku (viz § 38 č. 250/2000 Sb.). Novela tak vytváří poměrně velkou překážku v ochotě obcí svazky obcí vytvářet a směřovat tím perspektivně k možné dobrovolné integraci.

Pojem "ručení za závazky" je třeba vykládat v kontextu s § 546 a násl. občanského zákoníku, resp. § 303 a násl. obchodního zákoníku. Ručení je zde upraveno jen jako jedna z forem zajištění závazků. Ustanovení novely tedy svou dikcí nevylučuje, aby obec ve vztahu k fyzickým osobám a právnickým osobám, jichž není zřizovatelem, použila jiné formy zajištění jejich závazků, např. zajištění postoupení pohledávky nebo zřízením zástavního práva podle občanského zákoníku (§ 552--555). Otázkou opět zůstává, proč novela vyloučila jen ručení jako jednu z forem zajištění závazků a nikoliv i formy další.

Problém retroaktivity

Na právní úkony učiněné po datu účinnosti novely se vztahují nově doplňovaná ustanovení § 38 -- odst. 3, zapovídající obci ručit za závazky jiných subjektů resp. odst. 4, stanovící neplatnost takových právních úkonů. Tato ustanovení nemají žádný vliv na existenci, trvání a platnost ručitelských závazků obcí vzniklých před tímto datem. Jakýkoliv jiný výklad by byl v rozporu se zásadou zákazu retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem.

Zákaz retroaktivity je deklarován výslovně i v nálezu Ústavního soudu (sp. zn. IV. ÚS 215/94). Přitom žádné, ani přechodné ustanovení novely neukládá obcím takové ručitelské závazky ve stanovené lhůtě ukončit.

Problém může nastat v případě, kdy např. zastupitelstvo obce přijalo usnesení o tom, že bude obec ručit za určitý závazek ještě v r. 2001, příslušná smlouva ale nebyla představitelem obce (starostou) do konce roku podepsána. Bude se i na tento právní úkonem vztahovat zákonem předpokládaná neplatnost? Na takovou otázku novela odpověď nedává.

Zbytečné ustanovení

Do § 38 byl novelou dále doplněn odstavec 5, podle kterého "stát neručí za hospodaření a závazky obce, pokud tento závazek nepřevezme stát smluvně". Takové ustanovení je ovšem zcela zbytečné, protože vůbec nic neřeší a postrádá jakýkoliv právní význam. Z ničeho totiž nevyplývá, že by stát měl za závazky obcí ze zákona ručit. Pokud by tak stát jako právnická osoba chtěl učinit, je to jeho věcí a záleží to na rozhodnutí příslušného státního orgánu, což znění novely ostatně výslovně připouští.

Ustanovení zůstává jen prázdnou proklamací, která říká jen tolik, že stát něco nesmí učinit, ovšem jen pokud se nerozhodne, že to provede. Pokud by měl zákon úplně vyloučit, aby stát vůbec mohl za závazky jiných právnických osob (nejen obcí) ručit, měl být tento princip součástí zákona č. 219/2000 Sb, o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, kam systematicky patří.

Pojem "ručení za hospodaření" je navíc nesprávný. Ručení je podle § 546 občanského zákoníku formou zajištění závazku ("hospodaření obce" není závazek ve smyslu občanského práva a nelze proto za něj ručit) a ustanovení tak mělo užít úplně stejné dikce jako nově doplňovaný odst. 3.

Ústavní podmínky

O další odstavce doplňuje novela rovněž § 85 zákona o obcích pojednávající o majetkoprávních úkonech vyhrazených zastupitelstvu obce. Podle nového odst. 2 bude vláda schvalovat obcím každé uzavření smlouvy o přijetí úvěru nebo půjčky ze zahraničí (stejný režim se bude podle nového odst. 3 tohoto ustanovení vztahovat i na emise komunálních obligací). Toto ustanovení je diskutabilní hned z několika důvodů.

Podle Ústavy (čl. 101 odst. 4) stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Obě podmínky musejí být splněny současně. Nově doplňované ustanovení zákona o obcích ovšem způsob, jakým by vláda souhlas s danými majetkoprávními úkony udělovala, vůbec neupravuje.

Není tedy jasné, zda tak má činit formou správního rozhodnutí vydávaného podle správního řádu (to zřejmě nepůjde, protože ten se na jednání vlády nevztahuje), popř. jiným zákonem stanoveným procesním postupem (žádný postup ani forma rozhodnutí však stanoveny nejsou). Usnesení vlády je interním aktem výkonné moci a zavazuje jen orgány vládě podřízené. To územní samosprávné celky při výkonu samostatné působnosti nejsou. Usneseními vlády jsou obce vázány jen při výkonu přenesené působnosti, a to ještě ne ve všech případech (§ 61 odst. 2 zákona o obcích). Bude zajímavé sledovat, jak si praxe s aplikací tohoto ustanovení poradí.

Nejde o ochranu zákona

Splněna není ani druhá podmínka vyžadovaná Ústavou, tj. ochrana zákona, neboť účelem novely bylo podle důvodové zprávy k návrhu "získat nástroj k regulaci zadlužení územních samosprávných celků". Avšak žádný zákon nestanoví, že existence jakkoliv vysokého dluhu na straně obce sama o sobě je porušením zákona vyžadujícím zásah státu. V tomto případě ve formě předběžného souhlasu vlády s určitými majetkoprávními úkony.

Pokud by tomu tak být mělo, musel by zákon (nejspíše zákon o obcích nebo zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) obsahovat ustanovení, že se obec nesmí zadlužit, resp. že se smí zadlužit jen v určitém rozsahu. Zatím tomu tak není, a ani sama novela žádné takové omezení neobsahuje.

Citovaná ustanovení v § 85, vyžadující předchozí souhlas vlády s vybranými majetkoprávními úkony obce, jsou též nesystematickou nepřímou novelou samotného zákona o obcích. Konkrétně jde o § 123 odst. 1, podle něhož dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí vykonávají okresní úřady (případě krajské úřady pro Brno, Ostravu a Plzeň). Tento dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm (jen) soulad opatření orgánů obce se zákony a právními předpisy vydanými na základě zákona a v jeho mezích.

Libovůle vlády?

Novela však předpokládá nikoliv souhlas ze strany okresního (krajského) úřadu, jak by to odpovídalo obecnému modelu výkonu správního dozoru nad působností obcí upravenému v zákoně o obcích, ale souhlas ze strany vlády. Přitom to má být souhlas předběžný, nikoliv následný, a navíc sledující jakási mimoprávní hlediska a ne dodržování zákona. Novela sice výslovně neuvádí, že má jít o souhlas předběžný, ale ten je zřejmý z povahy věci.

Novela také nestanoví, za jakých podmínek vláda obci souhlas s provedením daného majetkoprávního úkonu udělí či neudělí, tzn. kdy je a kdy není na udělení souhlasu právní nárok. Rozhodnutí je tak zcela na libovůli vlády, která není vázána žádnými zákonnými kritérii. To je velmi sporné z hlediska čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle kterého státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (v daném případě není stanoven ani způsob ani meze uplatňování státní moci ze strany vlády).

Nelze proto než doporučit, aby se ta obec, které nebude novelou požadovaný souhlas vlády s daným majetkoprávním úkonem udělen, obrátila s ústavní stížností, namítající zásah do ústavně zaručeného práva na samosprávu na Ústavní soud a spojila s ní i návrh na zrušení § 85 odst. 2 zákona o obcích, jak to umožňuje § 74 zákona o Ústavním soudu.

Nekoncepční přístup

Je rovněž velmi diskutabilní, aby vláda jako vrcholný orgán výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) udělovala souhlas s půjčkou, kterou v jakékoliv (!) výši přijímá, byť ze zahraničí, kterákoliv obec (taková agenda neodpovídá ústavnímu postavení vlády). Není také zřejmé, proč (má-li být účelem novely regulace komunálního dluhu) mají schválení podléhat jen půjčky a úvěry ze zahraničí a ne všechny úvěry či půjčky bez rozdílu.

Z hlediska deklarovaného cíle novely je uvedené opatření zcela nelogické. Na půjčky a úvěry v tuzemsku, které mohou být mnohem vyšší než půjčky a úvěry ze zahraničí a jejichž předmětem může být i cizí měna se žádné omezení nevztahuje. To jen dokládá nekoncepční přístup při tvorbě a schvalování novely.

Největší hádankou však zůstává, co tvůrce zákona vlastně mínil pojmem "půjčka nebo úvěr ze zahraničí". Má se jako "půjčka ze zahraničí" posuzovat půjčka od zahraniční pobočky české banky? A má se jako "úvěr ze zahraničí" posuzovat úvěr od tuzemské pobočky zahraniční banky? Novela tak vytváří zárodek řady budoucích sporů při výkladu a aplikaci zákona.

Neurčité termíny

Podle nově doplněného odst. 4 v § 85 "nesmí obec přijmout úvěr, pokud její dluhová služba přesahuje 15 % vlastního rozpočtu minulého roku". Pomineme-li absenci zákonné definice pojmu "dluhová služba", autoři novely zřejmě vůbec nevzali v úvahu, že rozpočet obce tvoří příjmy a výdaje, a že zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů připouští, aby byl rozpočet obce vyrovnaný, přebytkový nebo schodkový.

Z přijatého znění novely zákona o obcích (pojem "15 % vlastního rozpočtu") proto nelze určit, z jaké vlastně hodnoty (zda z výše příjmů nebo z výše výdajů rozpočtu obce za uplynulý kalendářní rok) se má oněch 15 % odvozovat. Ustanovení proto nelze pro jeho zcela zmatečnou dikci v praxi použít.

Nemá snad ani smysl zamýšlet se nad tím, proč zákonodárce chtěl v daném případě vyloučit pouze to, aby obec úvěr přijala a nikoliv též např. to, aby někomu poskytla půjčku. Není snad poskytnutí půjčky z obecního rozpočtu ještě větším rizikem pro růst komunálního dluhu?

Kraje a město Praha

Zákonem č. 450/2001 Sb. nebyl novelizován pouze zákon o obcích, ale též zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (část druhá novely) a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, a to obdobným (nikoliv ale stejným!) způsobem jako zákon o obcích. Bylo-li cílem novely regulovat růst zadlužení územních samosprávných celků, zdálo by se logickým, aby bylo ve všech třech zákonech přijato stejné řešení, tedy stejná omezení pro hospodaření územních samosprávných celků.

Nic takového se ale nestalo. Zatímco novela zákona o obcích předpokládá, že vláda bude udělovat předchozí souhlas s každým uzavřením smlouvy o půjčce nebo úvěru ze zahraničí, novela zákona o krajích nic podobného neobsahuje a předchozí souhlas vlády vyžaduje jen u emise komunálních obligací (!).

Naopak novela zákona o hlavním městě Praze vyžaduje souhlas vlády s uzavřením smlouvy o přijetí úvěru nebo půjčky ze zahraničí, nebudou mu však (na rozdíl od všech ostatních krajů a obcí -- hlavní město Praha je podle § 1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze krajem i obcí zároveň) podléhat emise komunálních obligací vydávaných hlavním městem Prahou.

Těmito nijak nezdůvodněnými rozdíly vytváří novela nerovné postavení mezi územními samosprávnými celky, a to mezi hlavním městem Prahou jako krajem a ostatními kraji, resp. mezi hlavním městem Prahou jako obcí a ostatními obcemi. To se zdá být z hlediska Ústavy rovněž diskutabilní, neboť její čl. 8 zaručuje všem územním samosprávným celkům stejné právo na samosprávu bez rozdílu, a z hlediska rozsahu (omezení) samostatné působnosti územních samosprávných celků by tedy běžné zákony neměly provádět žádnou kategorizaci.

Závěrem

Svaz měst a obcí ČR na výše uvedené nedostatky novely zákona o obcích při jejím projednávání v Parlamentu upozorňoval. Některé jeho podněty byly vzaty v úvahu při projednávání návrhu v Poslanecké sněmovně. Další jím vznesené připomínky se sice promítly do stanoviska Senátu k této novele, Poslanecká sněmovna však již své původní rozhodnutí nezměnila a setrvala na jí schváleném (jak je patrno, více než sporném) znění.

Nyní tedy nezbývá než při nejbližší příležitosti všechna zmíněná sporná ustanovení upravit, resp. vypustit. Touto příležitostí je projednávání vládního návrhu další novely zákona o obcích (sněmovní tisk č. 1156) a Svaz měst a obcí ČR se bude snažit ji v každém případě využít.

JUDr. Josef Vedral, PhD.

TOPlist
TOPlist