Hospodaření s obecním majetkem v Evropě

Důležitými požadavky na správu veřejných financí a majetku je zejména vnitřní i vnější dohled nad rozpočtem a závěrečným účtem, rovnoprávné zdaňování a rozdělování státní pomoci a kontrola řádného využívání veřejných financí a majetku. Cílem tohoto článku je seznámit čtenáře s pojetím hospodaření s obecním majetkem ve státech západní Evropy. Pro posouzení je důležitý právní rámec, dále metody získávání a disponování s obecním majetkem a za třetí formy managementu a jeho finanční aspekty.

V členských státech Evropské unie platí pro obecní majetek přiměřeně to, co pro státní majetek, neboť oba typy podléhají veřejnoprávnímu režimu. V západních zemích vlastně neexistuje speciální právní úprava pro obecní vlastnictví, používají se však obecná pravidla a jejich aplikace. Obecní vlastnictví v těchto zemích je výsledkem dlouhého historického vývoje, nikoliv téměř okamžitého převodu státního vlastnictví na obce, jak tomu bylo u nás.

I. Právní rámec

Při řešení právního rámce pro hospodaření s obecním majetkem je cílem vyhnout se špatnému funkčnímu systému a navrhnout takové právní prostředky, které efektivní hospodaření s obecním majetkem mohou jedině posílit. K tomu je však nezbytné:

1. vyjasnit pojem majetku, jeho tři základní složky a identifikovat vlastníka
2. nezaměňovat aspekty finanční s aspekty věcnými.

Právní aspekty, které ovlivňují hospodaření s obecním majetkem mají základní typické vlivy na veřejný management:

1. právní rámec může nebo nemusí posilovat odpovědnost těch, co rozhodují, za výsledky jejich rozhodování,
2. právní úprava může být na překážku efektivnímu hospodaření (předpisy nepřiměřeně do všech podrobností upravují postup, vyžadují předem schválení centra atd.)
3. právní úprava může umožňovat účinné a hospodárné jednání, avšak je příliš flexibilní a dlouhodobě vede k vysoké nákladnosti,
4. právní úprava může být dostatečně flexibilní a právní systém zároveň nepodceňuje problémy, obce nepodléhají a priori předběžné kontrole, ale zejména následnému ověřování skutečných výsledků.

Je rovněž nezbytné rozlišovat formy hospodaření s obecním majetkem. Management v podnikání vyžaduje vysokou efektivnost. Hospodaření s majetkem přitom nevyžaduje velké operační dovednosti, avšak poměrně značné operační dovednosti ve smyslu finančního hospodaření.

Rovněž tak je důležité využití majetku a podle toho vytvoření určité kategorizace. Pokud jde o užívání obecního nemovitého majetku, jde o odlišné kategorie u bytů, pozemků, lesů a u sociálních, zdravotních či kulturních zařízení.

Právní regulace

Právo regulující obecní majetek se v anglosaských zemích neliší od právní úpravy vztahující se na jiné právnické osoby. V kontinentálním systému se právní úprava liší podle typu na veřejnoprávní a soukromoprávní vlastnictví.

Veřejnoprávní vlastnictví se odlišuje právními omezeními, ať se to týká užívání nebo nakládání s majetkem. Zpravidla se jedná o majetek nezcizitelný, o jehož užívání nemůže být volně rozhodnuto. Právní klasifikace takového majetku se často opírá o skutečnost, že byl vytvořen s podstatnou finanční podporou státu. To znamená, že aplikace ustanovení veřejného práva omezuje nezávislost obce při hospodaření s vlastním majetkem.

V režimu soukromoprávního vlastnictví obec hospodaří se svým majetkem stejným způsobem jako každá jiná soukromá právnická osoba, ačkoliv je nutné mít na zřeteli, že obec je korporací představující veřejný zájem a rozhodovací procesy, které se týkají prodeje a nákupu, musí být učiněny formou pevně stanovených pravidel.

Režim soukromoprávní umožňuje rychlejší a pružnější hospodaření s obecním majetkem, zatímco omezení daná veřejnoprávním systémem ztěžují efektivní podnikatelský management (potřeba souhlasu nadřízených orgánů, omezení nakládání s majetkem, pomalost a nákladnost řízení).

Porovnání zkušeností

Analýza zkušeností evropských zemí přináší tyto závěry:

1. Země, kde platí kontinentální systém práva, vykazují trendy k managementu měření nákladů a efektivnosti obecního majetku. V jistém ohledu se oba systémy přibližují.

2. Rozdíl mezi veřejným právem a soukromým právem se postupně zeslabuje zdůrazňováním potřeby hospodařit s veřejným majetkem efektivně. Navíc se toto hospodaření řídí jasnými a přesnými pravidly rozhodování, dozoru a dohledu.

3. V zemích střední a východní Evropy jsou právní nástroje většinou zaměňovány s nástroji pro efektivní hospodaření. Často se ani nerozlišuje mezi obcí jako orgánem regulujícím dané společenství na jedné straně a obcí jako držitele soukromých vlastnických práv.

4. Při koexistenci majetku řídícího se veřejným právem a majetku řídícího se soukromým právem se má za to, že majetek spadající pod režim veřejného práva v některých případech nemusí odpovídat požadavkům kladeným územním plánem na soukromé osoby. To může být přijatelné v případě vojenských nebo historických hodnot, nerostného bohatství, vod a lesů. Méně přijatelné je to pro další majetkové hodnoty, zejména obytné domy a obchodní plochy.

II. Metody nabývání

Existuje pět základních způsobů pro nabývání obecního vlastnictví:

• originální nabytí vytvořením majetku (výstavba)
• dvě formy vedlejšího nabytí:
• koupě majetku na trhu
• zdědění nebo darování
• dvě formy nabytí specifické pro veřejnoprávní korporace:
• právní převod
• vyvlastnění.

Jestliže v rámci originálního nabytí majetku, byly prostředky získány s účastí např. státu, znamená to restrikce obsažené v pravidlech (nakládání, změna účelu, povinnost udržovat majetek v náležitém stavu atd). Pro dědění, dary a koupi majetku na trhu se obce řídí pravidly určenými pro vládní úřady. Pokud jde o koupi, musí být zajištěno optimální využití veřejných peněz a nestrannost výběru (zadávání veřejných zakázek). Dědění a dary podléhají přísným restrikcím.

Vyvlastnění může připadat v úvahu jen zřídkakdy, a to jen v rámci zákonných podmínek a při náležité kompenzaci. V zemích střední a východní Evropy dochází k ohromným převodům majetku státu na obce zákonnou cestou.

Disponování

Místní samosprávy mají dvě metody k disponování jejich majetkem - prodej nebo převod na jinou právnickou osobu.

Prodej majetku podléhajícímu veřejnoprávnímu režimu podléhá přísným omezením. Majetek podléhající soukromoprávnímu režimu může být prodán vždy jen v souladu procedurami předepsanými pro rozhodování obce.

Prodej majetku může mít za cíl maximální finanční výhody pro obec, potom se řídí pravidly pro veřejné zakázky. Prodej však může sledovat i sociální cíle, např. prodej budov pro obyvatele v obtížné sociální situaci, v tomto případě se vychází z pořadníku pro takové osoby.

Převod majetku se vyskytuje:

1. automaticky při převodu kompetencí na jinou právnickou osobu, nebo
2. na základě zřízení subjektu, který obec spravuje a který je odpovědný za zajišťování určitých veřejných služeb nebo za provoz zařízení.

V tomto kontextu se objevují dva problémy:

• odhad ceny majetku, který nezbytně neodpovídá jeho tržní ceně, ale určuje rozsah kontroly obce nad takovým subjektem,
• zamýšlené využití majetku, které bývá blokováno a subjekt nemůže toto využití z vlastní inicitivy změnit.

III. Formy hospodaření

1. Hospodaření prostřednictvím obecního úřadu - nedochází k nadbytečným převodním nákladům, nemusí se připravovat příslušné smlouvy a neexistuje riziko sporů. Nevýhodou je však problém vyčíslení úplných nákladů, pomalost rozhodování a obtížné oddělení regulatorní a hospodářské funkce obce.

2. Hospodaření prostřednictvím obecního podniku je výhodné z hlediska vyčíslení nákladů a také rozhodování je relativně rychlé. Nedostatkem je problém dozoru, který není dán přímou odpovědností. Hospodaření obecního podniku také často postrádá transparentnost.

3. Hospodaření prostřednictvím soukroprávního subjektu kontrolovaného obcí (např. akciová společnost s kontrolní účastí) nese řadu omezení daných směrnicemi ES za účelem dodržování zásad volné soutěže, která je často obcemi nerespektována.

4. Hospodaření nezávislým subjektem může mít následující formy:

1. hospodařením prostřednictvím soukromé společnosti;
2. hospodaření prostřednictvím veřejné korporace,
3. hospodaření prostřednictvím neziskových subjektů
4. hospodaření prostřednictvím subjektů, ve kterých obec, soukromé neziskové společnosti nebo uživatelé jsou víceméně rovně zastoupeni;

Cíle hospodaření

Hospodaření s obecním majetkem může být inspirováno různými cíli:

1. cílem je udržování existujícího (nejobvyklejší situace),
2. hospodářské cíle (jestliže obec podniká za účelem získání výnosu)
3. sociální a kulturní cíle a cíle dané obecnými veřejnými zájmy (hospodaření nemusí přinášet výnosy)
4. posílení základního cíle, tedy regulatorní činnosti místní samosprávy (trh s byty, nemovitostí k průmyslovému využití).

I v případě, kdy cíle neslouží k hospodářským ziskům, obec musí zajistit přesné vyčíslení nákladů a zhodnotit účinnost těchto služeb na socioekonomické prostředí.

IV. Finanční aspekty hospodaření

Finanční hospodaření má obecně vzato dva aspekty:

1. aspekt, který se týká tržní hodnoty a hodnoty užívání majetku ve vztahu k požadavkům obce,
2. méně důležitý aspekt týkající se provádění finančních operací.

Tržní hodnota a hodnota užívání obecního majetku představuje finanční aspekt hospodaření, který doloží následující příklad.

Dvě města v Italii zažila v sedmdesátých letech trend stěhování lidí z centra měst na jejich okraje. To vedlo během deseti let k vyprázdnění školních budov v centru a k jejich nedostatku na předměstích. Florencie tento trend nevystihla a dostala se do velkých potíží. V Pratu naopak uvedenou tendenci sledovali, využili vysokých cen nemovitostí v centru, prodali školní budovy a začali stavět na předměstích.

Srovnání těchto dvou případů ukazuje nutnost zajistit, aby obce disponovaly profesionálními dovednostmi požadovanými na takový typ vyhodnocení a mohly navrhovat nejvhodnější programy své činnosti.

Praxe finančního hospodaření

Obce si zpravidla nejsou vědomy výdajů spojených s jejich majetkem. Často nevědí, co znamenají úplné náklady, zahrnující režii. Navíc, i když jsou obce schopné zjistit příjmy ze svého majetku, není zcela obvyklé, aby si byly vědomy potencionálních příjmů.

Financování majetku bývá zcela nespecifikováno a v souladu se zásadou společného obecního rozpočtu je příjem z majetku přímo do rozpočtu začleněn. Takto daný příjem se nemůže účelově využít. Tento systém nedovoluje hodnotit hospodaření s majetkem obce stejným způsobem jako u jiných obecních služeb. Státní dotace jsou vlastně výjimkou z tohoto pravidla, protože jejich určení odpovídá předem specifikovanému účelu.

Moderní informační technologie umožňuje založit klasifikaci obecních koupí (výdajů) podle jejich povahy a využití a klasifikaci příjmů podle zdrojů (plátce) a podle forem plateb. Odpovědnost za hospodaření s obecním majetkem je účelné rozdělit podle jeho věcného určení a využití.

Efektivnost finančního hospodaření snižuje problém ověřování dluhů pocházejících od uživatelů obecního majetku. Používání administrativních systémů ztěžuje možnost navrácení pohledávek. Jestliže je majetek inventarizován chronologicky, znamená to, že je zaznamenán podle data jeho nabytí a ne podle jeho povahy nebo zamýšleného užívání. Takto existuje vážné nebezpečí, že obec může ztratit stopu po skutečné hodnotě majetku.

Velmi důležité je vytvoření srovnávacího systému, který by umožňoval různým obcím porovnávat náklady a příjmy spojené s hospodařením jejich majetkem. Umožňuje to srovnávaným obcím zhodnotit jejich vlastní efektivnost při srovnání s údaji jiných. Systém dále umožní efektivní distribuci vhodných vzorů praktických postupů.

V souvislosti s tím je vhodné si povšimnout pozitivních a velmi významných zkušeností Auditní komise v Británii. Ta má za povinnost prověřovat hospodaření všech místních samospráv a vyhodnocovat souladnost jejich postupů s právní úpravou při výdajích těchto samospráv. Auditní komise vyhodnocuje nejen soulad s právem, ale i efektivnost výdajů, která je prováděna právě pomocí srovnávacích systémů. Do oboru její činnosti náleží zpracovávání studií k dosahování efektivního hospodaření, známé "value for money" (nejvyšší kvalita vzhledem k výši vynaložených finančních protředků), při zajišťování služeb obyvatelům obcemi.

JUDr. Marie Widemannová