Ještě k postavení starosty obce
V minulém čísle jsme se zabývali právním postavením starosty obce podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zejména pak pokud jde o jeho oprávnění samostatně rozhodovat o některých záležitostech samosprávy obce. K této problematice se znovu vracíme mj. proto, že v uplynulých měsících vydal Ústavní soud dvě rozhodnutí týkající se právě této otázky, tzn. určení rozsahu, v jakém může starosta samostatně jednat a zavazovat obec v právních vztazích.
Jedná se o nálezy sp. zn. IV. ÚS 576/2000 z 12. 4. 2001 a III. ÚS 721/2000 z 10. 7. 2001. V obou případech Ústavní soud rozhodoval o ústavní stížnosti zastupitelstva obce proti nezákonnému zásahu státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu. Oba případy se týkaly postupu starosty obce podle zákona o obcích č. 367/1990 Sb., který neobsahoval výslovné ustanovení o neplatnosti úkonů, vyžadujících schválení zastupitelstva nebo rady obce v případě nedostatku předchozího souhlasu, což se právě v oněch posuzovaných případech stalo.
Podepsané směnky
V prvém případě starosta obce podepsal několik směnek bez souhlasu obecního zastupitelstva, které se to dovědělo, až když se věřitelé začali hlásit o své peníze. Požadavky věřitelů tak byly považovány za nesmyslné, neboť k žádnému schválení takových majetkoprávních úkonů nikdy nedošlo. I poté, co se zjistilo, že závazky podepsal starosta bez nutného souhlasu zastupitelstva sám, mělo za to, že podobné překročení pravomoci nemůže mít ochranu zákona a to obec nemůže platně zavazovat. Takové námitky však soudy nepřijaly. Právní úkony posoudily jako platné a zavazující obec. Jak krajský obchodní soud, tak posléze i vrchní soud ponechaly směnečný platební rozkaz zavazující obec k uhrazení pohledávky vyplývající ze směnky podepsané starostou v platnosti.
Ústavní soud na základě ústavní stížnosti obce dospěl k závěru, že byť zákon č. 367/1990 Sb. neobsahoval ustanovení obdobné dnešnímu § 103 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, které právní úkony starosty vyžadující schválení zastupitelstvem nebo radou obce, provedené bez takového předchozího schválení, výslovně označuje jako od počátku neplatné, byla tato zásada i v této dřívější právní úpravě přítomna a vyplývala přímo z čl. 101 Ústavy. Starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Jakkoli tedy obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění, opak byl a je skutečností. Starosta tedy nemohl platně učinit úkon závažným způsobem ohrožující majetek obce bez platného rozhodnutí zastupitelstva, případně rady obce.
Smysl samosprávy
Rozsah směnečných závazků, které starosta učinil jednoznačně ohrozil majetkovou podstatu obce. Ústavní soud řešil různé možnosti výkladu některých ustanovení právních předpisů, resp. situaci, kdy jejich aplikace vede ke dvěma zásadně rozdílným řešením. Podle Ústavního soudu mechanická aplikace instrumentů směnečného práva, bez přihlédnutí k principům samosprávného řízení obce, jehož významnou část tvoří nakládání s majetkem obce, by činila z práva absurdní nástroj, v podstatě ignorující smysl a účel ústavního principu samosprávy obce.
Přijetí půjčky
Druhý případ byl obdobný. Spor se vedl o půjčku, kterou starosta přijal jménem obce bez rozhodnutí zastupitelstva obce. I v tomto případě okresní i krajský soud na základě žaloby věřitele uložily obci jako dlužníkovi povinnost půjčenou částku uhradit. Na základě stížnosti podané obcí Ústavní soud rozsudky těchto soudů zrušil a konstatoval, že "právní názor obecných soudů, vycházející ze zkoumání dobré víry poskytovatele půjčky, lze sice označit za formálně logický, jeho nedostatkem je však skutečnost, že s ohledem na soukromoprávní charakter věci (sporu) odmítá vzít za relevantní skutečnost, že obec jako veřejnoprávní korporace má svůj fundament v právu veřejném. Veřejné právo stanovuje vnitřní strukturu této korporace, působnost jejích orgánů a v neposlední řadě i tvorbu právně relevantní vůle této korporace. Teprve v okamžiku takového nahlížení se nabízí otázka, zda obstojí, aby na územní samosprávné společenství občanů, kterým je obec v prvé řadě, bylo nahlíženo stejně, jako na obchodní či jinou společnost. Ústavní soud je přesvědčen, že takový nerozlišující náhled je nejen nesprávný, ale i neústavní."
Úvahu uzavřel Ústavní soud konstatováním, že "obce jsou veřejnoprávními korporacemi a pokud jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti. Vzhledem k tomu, že oprávnění obecního zastupitelstva dle § 36a zákona č. 367/1990 Sb. bylo zákonem taxativně vymezené a zároveň výhradní, nemohou být třetí osoby při právních úkonech dle citovaného ustanovení na pochybách, že o takovém právním úkonu musí napřed kladně rozhodnout obecní zastupitelstvo. A protože jíž od dob starých Římanů platí, že Ignorantia iuris non excusat (neznalost práva neomlouvá), je v bytostném právním zájmu třetích osob, aby si ověřily, že při daném právním úkonu byla splněna jedna ze zákonem stanovených podmínek jeho vzniku."
Ostatní záležitosti
Nový zákon o obcích už podobné spory prakticky vylučuje, vzhledem k § 103 odst. 1. V předchozím článku jsme se zabývali vztahem tohoto ustanovení k § 102 odst. 3 zákona o obcích a oprávněním starosty rozhodovat o záležitostech spadajících do oblasti "nepojmenované" samostatné působnosti. Došli jsme k závěru, že "bude záležet na rozhodnutí rady obce zda a v jakém rozsahu svěří starostovi, popř. obecnímu úřadu rozhodování o ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti obce". Uvedli jsme příklad veřejných zakázek a zdůraznili jsme, že "rozhodnutí rady obce o tom, že deleguje na starostu rozhodování (některých) ostatních záležitostí v samostatné působnosti obce, musí být v každém případě výslovné a rada obce ve svém usnesení, kterým starostu pověří prováděním těchto úkolů, musí přesně vypočítat, co a v jakém rozsahu starostovi svěřuje, čímž se zároveň předejde pozdějším sporům."
Tento výklad není v rozporu s duchem výše citovaných nálezů Ústavního soudu.
Podávání informací
Je jasné, že takové generelní zmocnění rady obce delegující na starostu oprávnění rozhodovat o (některých) věcech samosprávy obce se nemůže týkat záležitostí obsažených v § 102 odst. 2 zákona o obcích (a spadajících tedy do tzv. vyhrazené působnosti rady obce), ale pouze věcí, které patří do § 102 odst. 3 a není o nich tedy v předchozím odstavci tohoto ustanovení výslovná zmínka (ostatní záležitosti patřící do samostatné působnosti obce).
Rada obce nemůže zmocnit starostu k rozhodování ve věcech, které jí vyhrazuje k rozhodnutí zákon a jichž se také v případě, že by je starosta provedl bez jejího předchozího souhlasu, týká absolutní neplatnost, předpokládaná v § 103 odst. 1. Může tak však učinit ve věcech ostatních (§ 102 odst. 3), a to za podmínky, že si je nevyhradí zastupitelstvo.
Je vhodné, aby např. rada obce starostu usnesením zavázala k pravidelnému podávání informací o jeho takto přijatých rozhodnutích. Starosta tak nebude ani jednat bez vědomí rady, neboť tu bude existovat její usnesení, ani nebude "vytvářet vůli obce", protože se bude muset pohybovat jen v mezích zmocnění, které mu rada udělila.