K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Problém dozoru

(Nad novelizací obecního a krajského zřízení)

Datum: 24. 10. 2001, zdroj: OF 4/2001, rubrika: Regiony

V souvislosti s průběhem II. fáze reformy veřejné správy dojde k novelizaci základních zákonů vymezujících činnost územní správy. Očekávané ukončení činnosti okresních úřadů znamená přesun jejich kompetencí. Jedním z vážných problémů tohoto procesu je vyřešení přenosu kompetence okresu, spočívající ve výkonu správního dozoru a rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím obcí vydaným ve správním řízení, do přenesené působnosti krajů.

Zatímco komplikovaný proces přenosu jednotlivých působností ve výkonu státní správy bude řešen zvláštním zákonem (jde o kompetence vyplývající z přibližně stovky speciálních zákonů ze všech odvětví), problematika dozoru bude klíčovým bodem novelizace zákona o krajích, zákona o obcích i zákona o hlavním městě Praze. Novelizace těchto norem má být, podle legislativního plánu, předložena vládě do konce září.

Vzhledem k citlivosti této problematiky se pokusíme naznačit některé právní souvislosti úpravy dozoru nad výkonem samostatné i přenesené působnosti obcí s využitím podkladů důvodových zpráv k připravovaným novelizacím.

Přenos na kraje

Dosavadní úprava vychází z Ústavy, článek 101 odst. 4, podle něhož může do činnosti územních samosprávných celků zasahovat pouze stát, a to jen vyžaduje-li to ochrana zákona a zákonem stanoveným způsobem. Ústava výslovně nepředpokládá, že by jeden samosprávný celek mohl zasahovat do činnost jiného samosprávného celku. Podle zákona č.182/1993 Sb., o Ústavním soudu mají územní samosprávné celky právo podat Ústavnímu soudu ústavní stížnost pouze proti nezákonnému zásahu státu, nikoliv proti nezákonnému zásahu jiného územního samosprávného celku.

Svěření pravomoci vykonávat správní dozor nad samostatnou působností obcí krajům je proto záležitostí velmi citlivou, neboť tím obce současně přicházejí o právní prostředek, jímž se mohly bránit proti nezákonnému zásahu v řízení Ústavním soudem.

Při úvahách o přenesení výkonu správního dozoru nad samostatnou působností obcí se zvažovalo ponechat dozor v rukou státu. Nakonec však navrhovatel -- ministerstvo vnitra -- dozor nad výkonem (samostatné i přenesené) působnosti obcí svěřuje výlučně krajům jako výkon státní správy. Z toho důvodu musí útvary, které na úrovni kraje budou tuto činnost provádět, být nadány relativně vysokým stupněm nezávislosti. Ve vztahu k ostatním orgánům kraje (zastupitelstvo, rada, hejtman, krajský úřad) se musí předejít možnému nezákonnému ovlivňování samosprávy obcí.

Nezávislý orgán

Novelou zákona o krajích se proto na úrovni kraje vytváří zvláštní orgán sui generis (svého druhu), jemuž budou zákonem svěřeny kompetence spočívající jednak ve výkonu správního dozoru a jednak v rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím obcí vydaným ve správním řízení. A to pouze tyto kompetence a žádné jiné (obojí pochopitelně jako výkon přenesené působnosti).

Tento útvar nemůže být součástí krajského úřadu jako jeden z jeho odborů, neboť krajský úřad ze zákona vykonává jak samostatnou tak i přenesenou působnost a provádí zároveň usnesení přijatá v samostatné působnosti zastupitelstvem a radou. Za takových podmínek by nebylo z hlediska organizačního a personálního možné zajistit vzájemně nezávislý výkon samostatné a přenesené působnosti kraje.

Má-li se vyloučit možnost zasahování do samostatné působnosti obcí, je třeba vytvořit orgán, který není s krajským úřadem personálně nijak propojen. Zároveň je třeba, aby se jednalo o orgán sui generis, nikoliv zvláštní orgán předpokládaný v § 65 zákona o krajích, který je zřizován hejtmanem. Jednak proto, že takový orgán musí fungovat bezpodmínečně ve všech krajích (jeho zřízení tedy nemůže být věcí úvahy) a jednak proto, že v případě vazby mezi hejtmanem a tímto orgánem by byl podstatně narušen požadovaný princip nezávislosti rozhodování.

Správní kolegium

Z hlediska požadavků na odbornou způsobilost zaměstnanců kraje, kteří budou zařazováni do orgánu dozoru jsou možné dvě varianty. Buď vycházet z pravidel obsažených v návrhu zákona o úřednících územních samosprávných celků nebo stanovit speciální požadavky. V zájmu garance větší odbornosti rozhodování se navrhuje v širší míře uplatnit požadavek vysokoškolského vzdělání.

Se zárukou odbornosti souvisí i zavedení kolektivní formy rozhodování pro určité případy (správní kolegium). Zohledňuje se tím odlišný charakter právních předpisů, ve srovnání s ostatními akty, jež jsou předmětem hodnocení. Usnesení o výkladu zákonů a jiných právních předpisů přijímaná v souvislosti s rozhodováním orgánu dozoru o opravných prostředcích ve správním řízení by měla vést ke sjednocování rozhodovací praxe v této oblasti (jednalo by se o služebně závazný výklad).

Rušení obecních vyhlášek

V souvislosti s výkonem dozoru nad působností obcí se řeší otázka, kdo má být aktivně legitimován k podání návrhu Ústavnímu soudu na zrušení právního předpisu obce.

Z pozice orgánu územní veřejné správy je to podle platné právní úpravy přednosta okresního úřadu a také zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku.

Pokud by po zániku okresních úřadů byla pravomoc podávat takové návrhy ponechána jen na zastupitelstvu kraje, nebylo by to vhodné řešení, neboť zastupitelstvo kraje je orgánem politickým, zatímco výkon správního dozoru je záležitostí ryze právní a odbornou, nehledě k tomu, že mezi nimi nebude existovat žádná vazba. Zatímco podání takového návrhu zastupitelstvem je věcí jeho volné úvahy, podání takového návrhu orgánem správního dozoru je jeho zákonnou povinností. V neposlední řadě jde o velmi citlivý vztah krajské a obecní samosprávy.

V souvislosti se zánikem okresních úřadů a se zřízením speciálního orgánu kraje, provádějícího správní dozor nad výkonem působnosti obcí, se navrhuje tuto pravomoc svěřit osobě stojící v čele uvedeného orgánu (přednostovi). To vyžaduje úpravu zákona o Ústavním soudu. Uvedená změna bude zařazena do zákona o změně některých zákonů v souvislosti se zrušením okresních úřadů, který je předkládán současně se samostatnými novelami zákonů o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze.

Závěrem

Na základě zkušeností s krátkou praxí používání zákonů o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze, se ukázalo potřebným provést současně i některé, převážně formulační a legislativně technické úpravy, a doplnění, které směřují k celkovému zpřesnění a částečně i k doladění textu těchto zákonů.

Problematika dozoru je vedle těchto potřebných změn bezesporu nejcitlivějším věcným problémem navrhované právní úpravy, který ovlivní fungování obecního i krajského zřízení.

Novelizace také podrobně provádí např. úpravu náhrad výdajů v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva. Rozsah této úpravy v porovnání s věcnou problematikou činnosti krajského zřízení je důvodem k zamyšlení, kde jsou skutečné problémy krajů.

-as-

TOPlist
TOPlist