K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

K věcnému řešení přenosu působností okresních úřadů

Datum: 4. 10. 2001, zdroj: OF 4/2001, rubrika: Regiony

Počátkem léta byl do připomínkového řízení rozeslán návrh věcného řešení přenosu působností okresních úřadů. Jak známo, k 31. 12. 2002 ukončí okresní úřady svoji činnost. S tím je spojena řada otázek, které jsou předmětem II. fáze reformy veřejné správy. Výkon státní správy, zřizovatelské funkce, kontrolní a metodická role okresních úřadů -- to vše je nutno převést na jiné orgány. Zůstávají však otevřené i další náležitosti -- personální, majetkové a finanční.

Na základě řady podnětů zpracoval Svaz měst a obcí připomínky k předloženým návrhům. S ohledem na rozsah celé problematiky přinášíme zkrácená stanoviska k vybraným otázkám.

Z obecného pohledu se návrh věcného řešení přenosu působností okresních úřadů na vybrané obce a kraje nezabývá přinejmenším dvěma podstatnými otázkami, které s tímto krokem bezprostředně souvisejí. Je to způsobem náhrady nákladů, které územním samosprávným celkům vzniknou při výkonu těchto kompetencí a dále pracovněprávními vztahy zaměstnanců státu působících dnes v okresních úřadech.

Náhrada nákladů

Pokud jde o náhradu nákladů spojených s výkonem delegované státní správy, stávající zákon o obcích i zákon o krajích vycházejí z principu, že územní samosprávné celky mají nárok jen na příspěvek na výkon delegované státní správy z úrovně státu. Zřejmě se nepodaří prosadit, aby byl výkon státní správy územním samosprávným celkům hrazen v plném rozsahu (pokus byl odmítnut v Poslanecké sněmovně již v roce 2000). Nicméně připomínáme, že v řadě států (Polsko, Maďarsko, spolkové země v SRN -- Bavorsko, Sasko, Hesensko, Severní Porýní-Vestfálsko atd.) platí zákonná zásada, podle níž je stát povinen, přenáší-li na územní samosprávu nové povinné úkoly, zabezpečit současně náklady na jejich výkon.

Znamená to, že výkon pravomocí delegovaných v oblasti státní správy na samosprávné celky bude i nadále určitým vlivem ústředních orgánů (metodické řízení, kontrola atd.). Pak by ale bylo logické, aby samosprávným celkům byla přinejmenším podstatná část nákladů hrazena. Stát by neměl "ušetřit" finanční prostředky, které jsou dnes vynakládány na činnosti okresních úřadů. Ty by měly přejít v maximálním rozsahu do rozpočtů územních samosprávných celků (pozn. redakce -- jedná se řádově o cca 40 mld. Kč).

Pracovně právní vztahy

Druhým zatím jen málo diskutovaným problémem jsou pracovněprávní vztahy zaměstnanců působících dnes v okresních úřadech. Podle zákoníku práce, při převodu úkolů od jednoho zaměstnavatele k jinému, přecházejí práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů zaměstnanců v plném rozsahu na přejímajícího zaměstnavatele.

Nebude-li přijat zvláštní zákon, který upraví přechod práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnanců působících v okresních úřadech jiným způsobem, bude se postupovat podle ustanovení zákoníku práce. Bude nezbytné zákonem upravit, přinejmenším částečnou úhradu nákladů, které tím územním samosprávným celkům vzniknou. Na to navazuje i návrh zákona o úřednících územních samosprávných celků připravovaný v současné době Ministerstvem vnitra. Náklady, které by obcím (i krajům) s přijetím tohoto zákona vznikly je třeba uhradit.

Dozorová činnost

Návrh věcného řešení přenosu působností okresních úřadů se nezabývá otázkou, komu budou svěřeny kompetence vyplývající z výkonu správního dozoru nad působností obcí. Dozor vykonávají dosud okresní úřady, jako orgány státu, což odpovídá ústavnímu modelu.

Ústava neumožňuje, aby jeden samosprávný celek zasahoval do činnosti jiné samosprávy. Územní samosprávné celky nejsou ani při výkonu přenesené působnosti součástí soustavy orgánů výkonné moci a nejsou proto státními orgány. Pokud by měla být pravomoc vykonávat správní dozor nad samostatnou působností obcí svěřena krajům, vyžadovalo by změnu Ústavy.

Proto je opodstatněná výhrada k současné právní úpravě, kdy správní dozor nad samostatnou působností Brna, Ostravy a Plzně je svěřen krajským úřadům, a to včetně jmenování správce města.

Z úrovně SMO se navrhuje výkon dozoru nad samostatnou působností obcí ponechat v rukou státu. Nabízí se možnost řešit tuto otázku v návaznosti na reformu správního soudnictví. I v zemích, které institucionálně neoddělují státní správu a samosprávu (např. Velká Británie) dozor vykonává stát prostřednictvím orgánů výkonné moci nebo soudů.

V souvislosti s výkonem dozoru nad působností obcí bude nutno vyřešit též otázku, kdo bude aktivně legitimován k podání návrhu Ústavnímu soudu na zrušení právního předpisu obce. Dnes tak může učinit jednak přednosta okresního úřadu a jednak zastupitelstvo kraje. Bylo by nešťastným řešením, mechanicky převést působnost na krajský úřad. Nabízejí se v zásadě dvě možná řešení, a to buďto rozšíření kompetencí veřejného ochránce práv nebo rozšíření kompetencí státního zastupitelství, které by podávalo žalobu ve veřejném zájmu.

Vzájemné vztahy

Otázka vzájemných vztahů obcí a krajů při výkonu jejich samostatné působnosti s přenosem působností okresních úřadů bezprostředně nesouvisí, to ale vůbec neznamená, že by bylo možné ji nechat úplně stranou. Dosud nebyla v rámci příprav reformy veřejné správy dostatečně, ne-li vůbec diskutována.

Zákon o krajích stanoví, že při výkonu samostatné působnosti kraj spolupracuje s obcemi a nesmí přitom zasahovat do jejich samostatné působnosti (§ 14 odst. 3). Toto ustanovení se zdá být samo o sobě bez významu, neboť začíná přibývat zákonů, které počítají s tím, že kraje budou při výkonu své samostatné působnosti vydávat právní akty závazné i pro obecní samosprávu (zákon č.185/2001 Sb., o odpadech, zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích). Je možné, že vzájemné vztahy obcí a krajů při výkonu samosprávy budou fungovat velmi dobře, riziko konfliktů přesto nelze vyloučit. Proto by mělo být obecnou snahou je co možná minimalizovat a mít připraveny prostředky k jejich řešení.

Velmi důležitá je terminologie. V paragrafovém znění návrhu zákona proto SMO navrhuje sjednotit používanou terminologii, a to co do jednoznačného určení na koho se příslušná působnost okresních úřadů přenáší. V návrhu věcného řešení totiž používané termíny neodpovídají kvalitní normotvorbě.

Unikátní proces

Málokdo si uvědomuje, že transformace působnosti okresních úřadů je proces, který v dosavadním vytváření moderní veřejné správy po roce 1990 nemá obdoby. Je to patrné i z návrhu, neboť převáděné kompetence, s ohledem na velký rozsah působností okresních úřadů, jsou zde uváděny ve zjednodušené podobě. Jejich přesné vymezení bude obsahovat až paragrafované znění zákona, který má být předložen vládě v září a Poslaneské sněmovně v listopadu letošního roku.

Jen prostý součet základních norem, které spadají do sféry jednotlivých resortů a vymezují působnost okresních úřadů, představuje úctyhodné množství 102 zákonů.

Zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech byl publikován v květnu loňského roku, tedy více než před rokem. Od té doby je známo, že činnost okresních úřadů končí k 31. 12. 2002. Ale teprve nyní, pod značným časovým tlakem jsou předkládány první návrhy, o nichž je možné začít podrobněji diskutovat.

Právě v důsledku absence takové diskuse byl na konci roku 1999 předložen Poslanecké sněmovně návrh nového zákona o obcích v podobě, která neměla šanci v praxi fungovat. Ve výboru pro veřejnou správu byl z podstatné části zásadně přepracován. Bylo by velmi nešťastné, aby se obdobná situace opakovala i nyní, zvláště když ministr vnitra naznačil, že v případě rozsáhlejších zásahů do vládních návrhů zákonů je připraven stáhnout je z projednávání, jak mu to umožňuje jednací řád Poslanecké sněmovny. To by neznamenalo nic jiného, než odklad druhé fáze reformy přinejmenším o rok.

Každý ze stovky dotčených zákonů má svá specifika a své otázky k dořešení. V některých případech je přenos působností bezproblémový, jinde se zdají být otázky velmi komplikované. Spory totiž nejsou pouze v tom, zda působnost převést na kraj nebo na obec s rozšířenou působností, ale jak zajistit výkon státní správy kvalitně a přitom efektivně. S ohledem na přílišný rozsah této materie se zmíníme jen o některých otázkách.

Vybrané problémy

Na úseku Ministerstva financí se převody působností dotýkají celkem čtrnácti zákonů. V oblasti cen (zákon č.265/1991Sb.) se navrhuje povinnosti okresních úřadů převést na kraje. Stanovisko SMO doporučuje přenos na pověřené obecní úřady tak, aby regulace cen včetně kontroly byla co nejblíže zákazníkovi a akceptovaly se místní podmínky (např. ceny taxislužeb).

Úkoly okresních úřadů související s povolováním provozování loterií a jiných podobných her (zákon č.202/1990Sb.) se navrhuje přenést na kraj. Podle stanoviska SMO by mělo jít o působnost obcí s rozšířenou působností a kraj by měl vydávat povolení jen pro tyto obce, aby nerozhodovaly o vlastních právních poměrech.

Není řešeno, kdo bude vykonávat finanční kontrolu u obcí a jimi zřízených organizací podle § 41 zákona č.218/2000 Sb. SMO navrhuje, aby tuto působnost vykonávaly finanční úřady.

Na úseku Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy se doporučuje dosavadní působnosti okresních úřadů týkající se umísťování mládeže do výchovných zařízení přenést na soudy.

Působnost okresních úřadů dnes spočívá v podání žádosti o umístění osoby do výchovného zařízení. Samo podání žádosti však není rozhodováním o právech a povinnostech a SMO navrhuje, aby bylo součástí samostatné působnosti všech obcí (konečné rozhodnutí je v rukou soudu).

Na Ministerstvo práce a sociálních věcí spadá dosud neřešená otázka, jak bude řešena funkce romského poradce nyní působícího na OkÚ? Stejně tak před Ministerstvo zdravotnictví je postavena obecně neřešená otázka, kdo bude mít na starosti lékařskou pohotovostní službu a protialkoholní záchytné stanice?

Ministerstvo vnitra garantuje převod působností okresních úřadů, který vyplývá z 16 různých zákonů. Problémy jsou z řadou ustanovení zákonů, které se vztahují ke krizovým situacím, k úkolům obcí při volbách, při ověřování shody opisů s listinou a ověřování pravosti podpisů obecními úřady. Řada otázek se také týká evidence obyvatel, matrik, cestovních dokladů aj., což jsou působnosti převáděné na obecní úřady s rozšířenou působností. V těchto případech bude nutné převést informační techniku, finance i prostory.

Vzhledem k omezenému prostoru, vyčleněnému pro tento článek nelze množství dalších připomínek prezentovat (oblast ministerstev zemědělství, dopravy a spojů, životního prostředí a další).

Obce s rozšířenou působností

Více než rok trvající diskuse o určení obcí, na které budou převedeny působnosti okresních úřadů dospěla k závěru. Zůstane otázkou, zda úsilí a čas věnovaný této problematice nemohl být využit k práci na legislativním a ekonomickém řešení II. fáze reformy. Otevřených otázek zůstává příliš mnoho a čas je neúprosný.

Přestože současný návrh na určení obcí s rozšířenou působností překonal excesy prvních variant, je to stále nedokončená práce. Chybí vymezení příslušných správních obvodů a zdá se, že ani v nových krajích se nepodaří překonat silné okresní vazby stávajícího územního uspořádání. Problémem stále zůstává spádové území velkoměst, zejména Prahy.

S vymezením správních obvodů souvisí otázka, jakým právním předpisem se to stane. Není zatím určeno, zda se bude jednat o nařízení vlády nebo vyhlášku Ministerstva vnitra. Správní obvody dnešních pověřených obecních úřadů jsou stanoveny vyhláškou a je otázkou, zda bude něco takového možné i v případě obcí s rozšířenou přenesenou působností, na něž má být přenesena podstatná část dosavadních kompetencí okresních úřadů. Ministerstvo vnitra by mělo ve své kompetenci určování územní působnosti pro výkon státní správy v řadě dalších oblastí, týkajících se jiných ministerstev a ústředních úřadů.

Určení hranic správních obvodů obcí s rozšířenou přenesenou působností úzce souvisí s připravovaným novým zákonem o územním členění státu a rovněž s uvažovanou změnou hranic krajů, kde vyvstává řada ústavněprávních otázek.

Zřizovatelské funkce

Tato etapa reformy veřejné správy se skládá ze tří částí, a to přechodu vlastních zřizovatelských funkcí okresních úřadů k příspěvkovým organizacím a organizačním složkám na územní samosprávné celky, přechodu majetku státu spravovaného okresními úřady na územní samosprávné celky a uspořádání finančních toků na zajištění provozu těchto organizací a organizačních složek.

Nelze se ztotožnit s pojetím, které předpokládá přechod všech organizačních složek a příspěvkových organizací na kraje. Toto pojetí je jednoznačně vyjádřeno v návrhu zákona o přechodu některých věcí a práv České republiky na kraje a dalších souvisejících změnách, který byl vypracován Ministerstvem financí.

Návrh předpokládá, že by kraje, na něž by organizační složky a příspěvkové organizace přešly, nesměly ty, které slouží účelům sociálním, zdravotním, kulturním, vzdělávacím, vědeckým, sportovním nebo tělovýchovným, v průběhu deseti let od jejich nabytí převádět do vlastnictví nikoho jiného než státu. Je otázkou, zda by po uplynutí této lhůty byly případné převody těchto zařízení mezi kraji a obcemi ještě účelné.

Jakkoliv je zřejmé, že diferencovaný přechod těchto zařízení na kraje a na obce tzv. výčtovou metodou je velmi komplikovaný (zejména co do vyřešení finančních toků), nemělo by se předem na tuto snahu rezignovat, a naopak, případ od případu zkoumat, je-li vhodnější převést to které zařízení na obec nebo na kraj. Ze stanovisek obcí vyplývá, že jsou (za podmínky, že bude zákonem vyřešen způsob náhrady nákladů) připraveny tato zařízení s místní působností převzít.

Tento redakční komentář je zpracován s využitím stanoviska Svazu měst a obcí k návrhu převodu působností okresních úřadů. Vzhledem k prostorovým možnostem musely být některé pasáže podstatně zkráceny a upraveny.

TOPlist
TOPlist