K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Den malých obcí

Systém samosprávy ČR

(Srovnání se zeměmi střední a východní Evropy)

Datum: 15. 8. 2001, zdroj: OF 3/2001, rubrika: Zahraničí

OECD uskutečnila v roce 2000 projekt srovnání systémů fungování samosprávy v šesti zemích střední a východní Evropy. Kromě České republiky se do tohoto projektu zapojilo Polsko, Maďarsko a všechny tři pobaltské republiky. Projekt se uskutečnil v rámci „Fiscal Decentralisation Initiative“ (Iniciativy pro fiskální decentralizaci), na které se kromě OECD podílejí i Světová banka, Rada Evropy, Open Society Institute a UNDP.

Srovnávací analýza zahrnuje období tří let, tj. od roku 1997 do roku 1999. Základním smyslem je pomoc tranzitivním zemím při probíhají reformě územní samosprávy a zorganizovat výměnu informací, jak systémy územní samosprávy fungují v některých transformujících se zemích a jak je samospráva organizována.

Podíl na HDP

Východiskem srovnávací analýzy byl rozsáhlý dotazník, které poměrně podrobně zkoumal jednotlivé příjmové a výdajové položky rozpočtu územních samospráv, vztahy centrální vlády a samosprávy a organizační uspořádání samosprávy, včetně jejích kompetencí.

V České republice, v Estonsku, v Maďarsku a v Litvě existovala v analyzovaném období pouze jedna úroveň samosprávy. Ukazatelem, který vypovídá o významu samosprávy v zemi, je podíl celkových příjmů samosprávy na hrubém domácím produktu. Ten se v těchto šesti zemích v roce 1999 pohyboval od 7,3 % v Litvě do 12,0 % v Polsku. Česká republika se podílem 8,6 % řadí ke středu. Více než 11 % dosahovalo, kromě Polska, také Lotyšsko a Maďarsko. S výjimkou Polska, kde v tomto období začala existovat regionální úroveň samosprávy, byl podíl příjmů samosprávy na hrubém domácím produktu ve všech zemích víceméně stabilní.

A. Příjmy

V rámci celkových příjmů zaujímají největší podíl dotace (viz tabulka 1), a to v případě Polska (51,3 %) a Maďarska (50,0 %). Česká republika se z hlediska tohoto ukazatele řadí na druhé místo od konce po Lotyšsku.

Tab 1. Příjmy samospráv (v %, rok 1999)
Struktura příjmů Podíl příjmů na příjmech veř. rozpočtů Podíl příjmů na HDP
daňové nedaňové ostatní
1997 1999 1997 1999 1997 1999 1997 1999 1997 1999
Česká republika 54,9 47,7 26,4 36,3 18,7 16,0 18,0 20,8 7,2 8,6
Maďarsko 28,1 33,0 18,1 17,0 53,7 50,0 26,6 26,7 11,3 11,1
Polsko 37,6 24,5 28,0 24,2 34,3 51,3 21,2 28,8 9,4 12,0
Estonsko 64,6 68,4 12,9 9,1 22,5 22,5 20,0 22,1 7,8 7,8
Lotyšsko 53,5 53,7 20,5 19,5 26,0 26,7 23,9 25,0 10,0 11,0
Litva 65,7 91,0 4,7 4,8 29,6 4,1 24,2 22,8 7,5 7,3
Průměr zemí* 43,4 - 21,7 - 38,3 - - - 11,5 -

Poznámky: nevážený průměr za unitární státy OECD.

Daňové příjmy

Daňové příjmy jsou nejvýznamnější položkou celkových příjmů samosprávy v Litvě, (91,0 %), v Estonsku (68,4 %) a v Lotyšsku (53,7 %). Česká republika je až čtvrtá. Toto pořadí je v roce 1999 zkresleno vysokým podílem nedaňových příjmů České republiky, což souvisí s příjmy z prodeje akcionářských práv k distribučním elektrárenských a plynárenským společnostem v roce 1999. Ale i v roce 1998 Česká republika vykázala nejnižší podíl dotací na celkových příjmech územní samosprávy ze všech srovnávaných zemí.

Pokud jde o složení daňových příjmů, existuje v České republice nejnižší podíl daně z nemovitosti na daňových příjmech územní samosprávy. Zatímco v Polsku činí tyto příjmy téměř 40 % daňových příjmů, v Lotyšsku více než 20 % a v Maďarsku téměř 14 %, v České republice je to pouze necelých 6 %. Nejvyšší podíl daní z příjmů na daňových příjmech územní samosprávy vykazuje Litva (91,3 %), Estonsko (90,7 %). Česká republika zaujímá s podílem 89,4 % třetí místo. Ve všech zemích se jedná o podíly na státních daních. Vlastní daňové příjmy, tj. příjmy z daně z nemovitosti a z místních (obecních) daní, zaujímají význačný podíl v daňových příjmech územních samospráv v Maďarsku (40,1 % tvoří obecní daně a 13,9 % daň z nemovitosti) a dále v Polsku (39,6 % daň z nemovitosti a 0,1 % obecní daně).

Dotace

Dotace územním samosprávám se obvykle rozdělují na specifické a obecné. Specifickými dotacemi jsou ty, o jejichž užití rozhoduje ten, kdo je poskytuje. Užití obecné, neboli neúčelové dotace, je plně ponecháno na vůli příjemce. V České republice představují specifické dotace 100 % všech dotací, v Maďarsku téměř 100 %. Obecné dotace v těchto dvou zemích tudíž prakticky neexistují.

Obecné dotace představují 55 % dotací, které získává samospráva v Litvě, jejich podíl se v uvedených třech letech zvyšoval. Opačný trend, tj. snižování podílu obecných dotací na celkových dotacích vykázalo Lotyšsko. Estonsko a Polsko vykazují rovněž vysoký podíl obecných dotací na celkových dotacích, který dosahuje až 60 %. Vysoký podíl obecných dotací v Polsku souvisí s vysokým podíle dotací na celkových příjmech samosprávy a především se zavedením dalšího stupně samosprávy. To ovšem neplatí pro Estonsko.

Podíly příjmů

Podíl vlastních příjmů územní samosprávy na jejích celkových příjmech (do vlastních příjmů jsou řazeny daň z nemovitosti, obecní daně a nedaňové příjmy) je relativně vysoký v České republice, v Maďarsku a v Polsku. Má to však jeden háček. V případě České republiky představuje až 90 % takto definovaných vlastních příjmů příjmy nedaňově, a v jejich rámci především příjmy z prodeje předkupních práv k akciím. Jedná se tedy o příjmy jednorázové a neopakovatelné.

Obdobný ukazatel, tj. podíl nedaňových příjmů na celkových příjmech, činí pro Polsko 66 % a pro Maďarsko 50 %. Ve všech třech pobaltských zemích je podíl vlastních příjmů nižší než 15 %, v Litvě činí dokonce pouze 5 %.

Z výnosu sdílených daní získává Estonsko, Lotyšsko a Litva mezi 62–91 % svých celkových příjmů. Polsko a Česká republika kolem 45 % a v Maďarsku představuje tento zdroj pouze 20 % celkových příjmů.

B. Výdaje

Podíl výdajů územní samosprávy na veřejných výdajích (viz tabulka 2) je nejvyšší v Polsku, kde činí 28 %, téměř čtvrtinu zaujímají tyto výdaje v Maďarsku a v Lotyšsku, v České republice je to ze všech srovnávaných zemích nejméně (18 %).

Tab. 2. Struktura výdajů samospráv (v %, rok 1999)
ČR Maďarsko Polsko Estonsko Lotyšsko Litva
A B A B A B A B A B A B
Obecné služby 13,5 42,9 14,3 47,2 8,8 44,0 13,5 37,5 13,0 42,2 4,6 20,8
Obrana 0,1 0,2 0,1 0,6 0,0 0,2 0,0 0,2 - - 0,0 0,0
Veřejný pořádek 2,5 9,8 1,2 7,6 5,1 32,6 0,3 0,9 1,6 6,3 0,8 2,6
Vzdělání 10,0 18,1 32,6 66,2 33,9 71,2 40,8 49,2 49,5 73,2 56,3 68,0
Zdraví 1,1 1,3 18,6 43,8 2,5 7,0 1,2 1,5 1,1 2,6 0,5 0,7
Sociál. zabezpečení 9,3 5,1 16,1 11,1 10,9 6,8 12,5 7,5 8,7 4,9 16,1 8,7
Bydlení 31,7 79,1 8,6 * 22,8 88,5 10,4 97,7 10,4 80,1 7,9 100
Rekreace, sport 6,8 54,6 4,6 46,5 5,1 74,4 9,0 40,6 5,6 47,1 4,9 36,2
Energie, plyn 0,1 1,8 - - - - 1,0 100 0,1 50,0 3,1 94,3
Zemědělství 0,6 5,1 0,7 5,2 2,2 32,5 0,1 0,6 0,1 0,6 0,0 0,0
Zpracov. prům. 0,2 9,3 0,1 12,7 0,6 28,0 - - - - - -
Doprava 17,7 43,7 1,2 12,2 7,1 64,0 5,5 18,4 4,5 23,0 3,4 15,4
Další ekon. činn. 0,6 3,5 1,0 10,6 ,03 18,0 1,9 39,4 0,2 4,2 0,0 1,8
Ostatní 5,7 42,9 0,8 1,0 0,6 2,3 3,8 26,8 5,1 39,0 2,2 6,2
Celkem 100 18,3 100 23,7 100 27,6 100 19,7 100 23,1 100 19,6
C 43,0 44,0 43,6 36,2 41,4 32,1
D 7,9 10,4 12,1 7,1 9,5 3,6

Poznámky: A = podíl na výdajích samospráv; B = podíl na výdajích veřejného sektoru; C = výdaje veřejného sektoru jako procento hrubého domácího produktu; D = výdaje samospráv jako procento veřejných výdajů

Školství a vzdělávání

Ve všech zemích, kromě České republiky, představují výdaje na vzdělání nejvýznamnější položku. Jejich podíl na celkových výdajích polské a maďarské samosprávy činí více než 30 %, ve třech pobaltských republikách dokonce více než 50 % a v České republice pouze 10 %.

Z celkových výdajů veřejných rozpočtů na vzdělání vydávají obce v České republice 18 %, zatímco územní samospráva v Lotyšsku, v Maďarsku, v Polsku a v Litvě hradí kolem 70 %.

V Lotyšsku územní se samospráva podílí téměř třemi čtvrtinami na financování školství. Územní samospráva odpovídá za financování základního a středního školství, centrální vláda pak pouze za financování terciárního vzdělání, tedy vysokých škol. Regiony v této zemi jsou odpovědné i za další vzdělávání učitelů a rovněž za výukové metody.

V letech 1997–99 se zvýšil podíl územní samosprávy na financování školství nejvíce v Polsku, kde výdaje na vzdělání se staly nejrychleji rostoucí položkou výdajů územní samosprávy. S výjimkou terciárního vzdělání a uměleckých škol leží odpovědnost za financování školství na územní samosprávě. K jejím funkcím tak patří předškolní zařízení, základní a střední školy, speciální školy, sportovní školy a další.

Podíly výdajů

Náklady související s bydlením nepředstavují v těchto zemích pro samosprávu významnou položku. Výjimkou je Česká republika, kde tvoří téměř třetinu všech výdajů samosprávy. Pro všechny však platí, že jejich výdaje na bydlení představují rozhodující část výdajů na bydlení hrazenou z veřejných rozpočtů. Podíl samosprávy se pohybuje od 80 až do 100 %, Česká republika vykazuje necelých 80 %.

Z tabulky 2 je také zřejmé, že Česká republika je třetí v pořadí v rámci srovnávaných zemí, pokud jde o podíl veřejných výdajů na hrubém domácím produktu. Je ovšem až čtvrtá v pořadí, pokud jde o podíl výdajů územní samosprávy na hrubém domácím produktu. Ve srovnání se zeměmi, se kterými má obdobný podíl veřejných výdajů na hrubém domácím produktu, Česká republika má nejnižší zastoupení výdajů na úrovni územní samosprávy. Má také ze všech šesti zemí nejnižší podíl výdajů územní samosprávy na výdajích veřejného sektoru. Od země s nejvyšším podílem (Polska) ji dělí téměř celých deset procentních bodů. Určité „vylepšení“ pozice přinese existence a fungování krajské samosprávy.

C. Velikost celků

Zpráva k této studii konstatuje, že s výjimkou Lotyšska zajišťuje většinu místních veřejných statků velký počet malých územních samospráv. V České republice patří do skupiny obcí do 1000 obyvatel téměř 80 % všech obcí, v Maďarsku je to téměř 75 %. Situace v ostatních třech zemích je o něco lepší (viz tabulka 3). V Lotyšsku je pouze 3,3 % obcí s méně než 10 000 obyvateli.

Tab. 3. Velikostní struktura (rok 2000, popř. 1999)
Počet obyvatel Podíl obcí v dané kategorii (v %, kumulativně)
ČR Maďarsko Polsko Estonsko Lotyšsko Litva
Do 999 79,6 7,5 * 10,0 32,3 *
Do 1 999 90,0 74,7 * 49,0 71,4 *
Do 4 999 95,8 91,0 23,4 85,0 91,1 *
Do 9 999 97,9 95,5 66,0 94,0 95,5 3,3
Do 49 999 99,7 99,3 96,0 98,0 99,1 66,6
Do 99 999 99,9 99,7 98,2 99,0 99,6 91,6
Nad 100 000 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Poznámky: * údaj není vykazován

Obecně se má přitom za to, že územní samosprávy s menším počtem obyvatel než je 6000–8000 jsou příliš malé na to, aby mohly efektivně zajišťovat takové veřejné statky jako je např. vzdělání v základních školách. S tímto jsou pak spojeny možné problémy s převodem dalších kompetencí ze státu na samosprávu v procesu decentralizace.

V Estonsku byla jako v jediné z těchto zemí provedena analýza, která se zabývala problematikou malých obcí. Jako závažný problém byl v této souvislosti konstatován nedostatek finančních zdrojů, nedostatečné administrativní možnosti a nedostatečná infrastruktura.

D. Vztahy vlády a samosprávy

Ve všech šesti zemích mají samosprávy jednak své vlastní funkce a jednak sdílejí některé funkce s centrální vládou. V Lotyšsku se funkce územní samosprávy dělí na závazné a dobrovolné. Jejich vymezení však není striktní a mnohé závisí na schopnosti a ochotě představitelů samosprávy se toho či onoho úkolu ujmout. Obec také může převést zajištění některých veřejných statků na jinou obec.

V Maďarsku, které má ze všech srovnávaných zemí nejvíce podobnou velikostní strukturu obcí, mají v zásadě všechny obce bez ohledu na velikost stejné povinnosti. Platí zde obdobně jako v Lotyšsku, že obec může převést povinnosti zajišťovat některý veřejný statek na jinou obec.

V Polsku vymezuje povinnosti jednotlivých stupňů samosprávy zákon, funkce se dělí na závazné a dobrovolné. I když Polsko vykazuje vysoký podíl územní samosprávy na veřejném sektoru, značná část jejích funkcí je financována dotacemi.

Většina funkcí územní samosprávy v Estonsku spadá do kategorie výlučných funkcí, sdílené funkce představují jen menší část. Naopak v Litvě je naprostá většina funkcí veřejného sektoru funkcemi sdílenými jak státní správou, tak i samosprávou. Česká republika se blíží k systému, který existuje v Litvě.

Závěr

Ze srovnání šesti zemí střední a východní Evropy vyplývá, že velký počet malých obcí, doprovázený nejednoznačným vymezením kompetencí samosprávy, omezuje schopnost efektivně a s plnou odpovědností zajišťovat místní veřejné statky. V České republice se alespoň částečné řešení tohoto problému vidí ve vytvoření regionální samosprávy, obdobně postupuje i Polsko a Lotyšsko. Pouze v jedné zemi – v Lotyšsku – existují zvláštní dotace, které jsou určeny těm obcím, které se rozhodly sloučit, nebo alespoň zajišťovat společně některé významné funkce. Ve všech zemích probíhají nebo se připravují reformy, které by měly zajistit lepší výkonnost územní samosprávy v blízké budoucnosti.

Zpracováno s využitím Studie: Fiscal Design Across Levels of Government, Year 2000 Survey, Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs, Fiscal Affairs, OECD, 2001.

Ing. Věra Kameníčková, CSc.

TOPlist
TOPlist