K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Struktura výdajů obcí

(Analýza výdajů by měla ovlivnit konstrukci obecních příjmů)

Datum: 2. 8. 2001, zdroj: OF 3/2001, rubrika: Ekonomika

Hospodaření obcí se u nás sleduje především z hlediska tvorby jejich rozpočtových zdrojů. I v roce 2001, po přijetí zákona o rozpočtovém určení daní, tvoří daně stále rozhodující část příjmů obcí. Výnosy daní se obcím rozdělují v rozhodující části podle velikostních kategorií. Je však otázkou, zda použité koeficienty plní správné objektivizační hledisko.

Způsob použití koeficientů, např. výrazné skokové změny, které nemohou odrážet potřeby obce, nenasvědčuje tomu, že tento přístup vychází z nějaké objektivizace výdajových potřeb obcí. Lze očekávat, že uvedený systému přidělování daní obcím se bude měnit, a proto je nutné se zamýšlet nad problémem objektivizace zdrojů obcí v souvislosti s jejich potřebami, tj. v souvislosti s výdaji. Je tedy potřebné provést určitou objektivizaci finačních potřeb (výdajů) obcí, vzhledem k nimž by následně měly být obcím poskytovány příslušné zdroje.

Obecně jsou výdaje obcí málo analyzovány. Běžně jsou zpravidla porovnávány pouze celkové výdaje obcí nebo jejich členění na výdaje běžné a kapitálové. Proto pohled na hospodaření obcí podle dílčích oblastí výdajů a podle velikosti výdajů na jednoho obyvatele může být přínosem, využitelným pro konstrukci zdrojových potřeb, pro srovnávání jednotlivých obcí s průměrem, pro tvorbu určitých výdajových standardů apod. Rámcem pro takovou analýzu je rozpočtová skladba a účetnictví obcí.

Metodické problémy

Výdajová struktura obcí za ČR jako celek podává přehled o jednom velkém souboru obcí. Vyšší využitelnost však mají skutečné hodnoty v jednotlivých oblastech výdajů, pro různé typy obcí a přepočtené na obyvatele. Tento přepočet však není možno provést přímo a je nutno metodicky postihnout odlišnosti, promítající se do hospodaření obcí. Nejsnáze se vyrovnáme s otázkou velikostní diferenciace - přepočtem ukazatelů na jednoho obyvatele. Zůstávají však další problémy.

Rozsah vykonávaných činností

Jednotlivé obce se liší rozsahem vykonávání některých činností. Patří sem např. přenesený výkon státní správy pro spádový obvod příslušné obce. Tato činnost je dotována určitým příspěvkem, ale vyhodnocení není možno provést pouze přepočtem ukazatele na obyvatele příslušné obce.

Objektivní by byl propočet na obyvatele celého obvodu. Tato možnost však není přímo dostupná. I když se zjistí pro kolik obyvatel je činnost vykonávána, což ale může být různý počet z hlediska matričního úřadu, stavebního úřadu či pověřeného obecního úřadu, pak z hlediska hospodaření obcí nejsou k dispozici samostatné údaje, které by dovolily určit příslušné úplné náklady na tyto činnosti jednotlivě (stavební úřad, matrika, pověřený obecní úřad a pod.).

Uvedený příklad se týká výkonu státní správy, ale obdobná je i oblast školství a zajišťování školní docházky jinými obcemi než je bydliště žáka, oblast financování sociálních zařízení apod. Objektivní podklady by byly dosažitelné pouze na základě analýzy nákladů na jednotlivé činnosti v každé obci.

Forma organizačního uspořádání

Obce mají možnost volby způsobu organizačního zajišťování veřejných služeb. Jednak samotnou obcí, kdy výdaje zahrnuté v účetnictví obce představují veškeré náklady na příslušnou činnost a jejich financování se dá označit jako brutto (z rozpočtu obce jsou pokryty veškeré finační potřeby organizace a případné příjmy z této činnosti jsou pak i příjmy příslušného obecního rozpočtu). Stejnou funkci může zajišťovat příspěvková organizace obce. Při tomto přístupu je financování realizováno "netto" způsobem, kdy ve výdajích rozpočtu se projeví pouze čistý rozdíl mezi tím, co tato organizace vydá na svou činnost a zdroji, které na druhé straně získá. Příslušná veřejná služba může také být nakoupena na trhu, zajišťuje-li ji podnikatelský subjekt. Potom se rovněž v rozpočtu jako výdaj objeví pouze čistý náklad obce na tuto činnost.

Žádná z uvedených forem zajišťování veřejných služeb není závazná a z analytického hlediska je nutno počítat s těmito různými možnostmi financování.

Vliv příjmů

V návaznosti na financování rozpočtu brutto a netto způsobem je nutno počítat s tím, že s příslušnou výdajovou oblastí obcí mohou být spojeny i příjmy (např. uživatelské poplatky), které snižují potřebu rozpočtových zdrojů. Při hodnocení výdajů obcí je potom nutné zohlednit i příjmy týkající se dané oblasti a to tím způsobem, že jsou výdaje této oblasti redukovány (sníženy) o dosažené příjmy hospodaření obce.

Do hodnocení uvedených příjmů pak z hlediska sledování v účetnictví obcí není možno adekvátně jako příjmy použít dotace, tzn. snížit o dotace výdaje na příslušnou výdajovou oblast. Dotace nejsou evidovány podle účelu, ale globálně podle jejich zdroje a nelze je tedy pouze na základě analýzy výkazu o hospodaření obce přiřadit k oblastem, které pomáhají obcím financovat.

Třídění rozpočtu

Vzhledem k tomu, že u obcí není povině a jednotně uplatňováno kapitolní třídění rozpočtu, je účené zvolit funkční třídění rozpočtu, avšak nejen v podrobnosti šesti skupin výdajů zahrnutých v rozpočtové skladbě, ale třídění v podrobnější struktuře, a to na úrovni výdajových paragrafů resp. jejich uskupení do žádoucích účelových okruhů.

Magistrátní města

Dalším problém analýzy obcí v ČR je rozdílnost jejich funkcí u čtyř magistrátních měst (Praha, Brno, Plzeň a Ostrava), která mají působnost okresních úřadů. Nelze u nich provést oddělení části rozpočtu, který se vztahuje pouze na městské funkce. Byť je těchto měst jen malý počet, představují poměrně velkou část objemu rozpočtu obcí a nelze je proto vyloučit z celkového souboru bez snížení objektivity a vypovídací schopnosti údajů o hospodaření obcí v ČR.

Běžné a celkové výdaje

Z metodického hlediska je také možno zvažovat pro jednotlivé okruhy výdajů použití pouze běžných výdajů nebo celkových výdajů včetně investic. Pro nejširší pohled na výdaje obcí je účelné použít celkové objemy výdajů v jednotlivých oblastech (běžné i investiční). U jednotlivé obce (zejména u malých obcí) mohou investiční výdaje jednorázově ovlivnit výši celkových výdajů. V celém souboru obcí však lze s vysokou pravděpodobností očekávat poměrně rovnoměrné rozložení údajů v delší časové řadě.

Struktura výdajů

Na údajích roku 1999 byla provedena analýza hospodaření obcí v České republiky z hlediska struktury výdajů. Vycházelo se z konsolidovaných údajů o hospodaření obecních rozpočtů, při respektování uvedených metodických problémů.

Neutrální oblasti

V rámci analytického hodnocení lze posuzovat, zda existují pozitivní (ziskové) oblasti z hlediska rozpočtu obcí, tj. když příjmy jsou vyšší než výdaje. Příslušná věcná oblast tedy představuje čistý příjem pro rozpočet. Takovými oblastmi jsou v rozpočtech obcí za ČR jako celek zemědělská a potravinářská činnost a rozvoj, lesní hospodářství a prostředky finačních operací (příjmy a výdaje). Ostatní věcná okruhy hospodaření obcí za ČR jako celek jsou již negativní (ztrátové).

Podíváme-li se však na hospodaření jednotlivých obcí, pak se ukazuje, že některé obce mohou v určité oblasti mít vyrovnané příjmy a výdaje. Je tedy otázkou, zda některé výdajové oblasti by z hlediska dlouhodobé tendence ve vztahu k obecnímu rozpočtu neměly být vyrovnané u všech obcí.

Jedná se o oblasti, kde lze náklady pokrýt uživatelskými poplatky. Takové oblasti může financovat i organizace či podnikatelský subjekt, jsou-li náklady plně pokryty příjmem za příslušné služby (např. oblast vodní hospodářství apod.). Některé obce v těchto oblastech již nyní nemají žádné příjmy ani výdaje. Bylo by zřejmě možno vymezit v rámci hospodaření obcí ty oblasti, které by měly být neutrální vzhledem k obecnímu rozpočtu. To však není cílem této stati.

Hodnocení výdajů

Pro zhodnocení struktury výdajů celého souboru obcí ČR lze vyjít ze skutečné velikosti výdajů v jednotlivých věcných oblastech výdajů obecních rozpočtů. Vybereme-li pro toto hodnocení výdajové oblasti s největší vahou, je jejich podíl patrný z uvedené tabulky.

Tab. 1. Struktura výdajů* obcí v ČR

Výdajová oblast rozpočtů obcí

Podíl na celkových výdajích*)

Pozemní komunikace

12,1 %

Silniční doprava

12,2 %

Pitná voda, odvádění a čistění odpadních vod, vodní toky a díla

8,0 %

Předškolní zařízení, základní školy, školní stravování

12,0 %

Tělovýchova, zájmová činnost a rekreace

2,9 %

Bytové hospodářství

7,4 %

Výstavba a údržba místních inženýrských sítí

3,9 %

Dávky sociální pomoci zdrav. postiženým a ostatní dávky

8,2 %

Domovy a penziony pro důchodce, pečovatelská služba, sociální péče, pomoc starým a zdravotně postiženým občanům

4,8 %

Místní zastupitelské orgány a činnost místní správy

14,9 %

Vybrané oblasti celkem

86,4 **)

Poznámky:
* Výdaje jsou sníženy o příjmy vázané v rozpočtech obcí k příslušné oblasti
** Celkový součet podílů je menší než 100 % vlivem nezahrnutí menších výdajových oblastí do přehledu (nebyly zařazeny výdajové oblasti, které mají menší podíl než 2,5 % na celkových výdajích)
Pramen: Vlastní propočet z údajů hospodaření obcí za rok 1999

Do přehledu jsou zahrnuty pouze nejvýznamnější oblasti; ostatní nezařazené výdajové oblasti se podílejí jednotlivě na výdajích méně než 2,5 %, vesměs pak daleko méně. Ukazuje se, že mezi výdaje obcí s největší vahou patří náklady na vnitřní správu, dále na dopravu a školství.

Využitelnost pohledu na výdajovou strukturu obcí za ČR jako celek je však malá vzhledem k uvedeným rozdílnostem obcí. Tuto využitelnost lze prohloubit vyhodnocením podle velikostních skupin obcí a propočtem na jednoho obyvatele obce, resp. podle jiného vhodného kritéria (počet žáků, počet obsluhovaných obyvatel a pod.). Z takové analýzy by bylo možné získat daleko více informací pro konkrétní typy obcí a použít údaje pro objektivizaci příjmové struktury jejich rozpočtů.

Uvedené hodnocení vychází z údajů roku 1999, tedy v podmínkách dnes již neplatného rozpočtového určení daní. V tomto sytému docházelo k poměrně velkým rozdílům v příjmech obcí. Je rovněž zřejmé, že výdaje obcí jsou determinovány příjmy a "štědrost" prostředků plynoucích do jednotlivých výdajových oblastí závisí na disponibilních zdrojích. To se může při současné nivelizaci příjmů obecních rozpočtů výrazně změnit.

Rozhodující výdaje

Struktura výdajů obcí ukazuje, na co je potřebné se zejména zaměřit při vymezení vlastních zdrojů, stanovení dotací a při konstrukci systému hospodaření obcí.

Největší část výdajů obcí směřuje na výkon správy, na komunikace, dopravu, školství apod. V těchto oblastech výdajů však není přepočet na jednoho obyvatele obce adekvátním měřítkem jejich porovnávání (rozdílný objem přeneseného výkonu státní správy, jiný početu žáků ve školství apod.). Svoji roli hrají i různé geografické podmínky, které obce neovlivní. To komplikuje možnost srovnávání údajů mezi obcemi. Nicméně ukazuje se, že je nutno používat více kritérií pro srovnávání hospodaření obcí, než jen kritérium počtu obyvatel.

U zjištěných nejvýznamnějších výdajových okruhů obcí by se mělo diskutovat, jak tyto funkce řešit z hlediska zdrojového zabezpečení. V krajním případě by se mohly tato položky financovat pouze z vlastních vlastních zdrojů obcí. Druhým krajním případem je plné dotování z vyššího rozpočtu s cílem zajistit určitý minimální standard.

Dnes dotační prostředky obcím např. ve školství pokrývají méně než čtvrtinový podíl výdajů na jednoho žáka. Pro zhodnocení podílu dotací na nákladech výkonu státní správy nejsou podrobnější podklady, ale rovněž lze předpokládat pouze částečné krytí dotacemi. V oblasti dopravy např. obec neovlivní strukturu svého osídlení či podíl státních komunikací, ale to vše má vliv na výdaje v této oblasti.

Ukazuje se, že uvedené nejvýznamnější výdajové okruhy obcí představují z hlediska jejich celkových výdajů zhruba polovinu a mají tudíž podstatný vliv na hospodaření obcí. proto je potřebné právě jim věnovat prvořadou pozornost.

Závěrem

Uvedený rámcový pohled na problematiku výdajů obcí v ČR, na jejich metodické problémy i na jejich věcnou strukturu, ukazuje, že v oblasti analýzy velikosti a struktury výdajů obcí lze spatřovat možnou výchozí základnu pro řešení některých problémů veřejných rozpočtů.

Z hlediska celkového objemu obecních rozpočtů by tyto analýzy mohly umožnit realizovat objektivizační principy, které je žádoucí v této úrovni veřejných rozpočtů prosazovat. Potřeba objektivizace je dána velkým počtem obecních rozpočtů (cca 6,3 tis), je dána potřebou uplatňování zásad fiskálního federalismu v našich podmínkách a může zabránit zadlužování obcí (objektivní potřeby a nedostatek zdrojů). Výsledky analýz z oblasti hospodaření obcí mohou být využitelné i pro přípravu řešení zdrojového zabezpečení krajských orgánů.

Z pohledu každé jednotlivé obce pak zjištěné průměrné ukazatele umožní blíže hodnotit rámec či kvalitu svého vlastního hospodaření a porovnat s ostatními obcemi svou bonitu. Rovněž z pohledu jiných subjektů - stát, kraje, banky apod., poslouží uvedená analýza při posuzování jednotlivých obcí z hlediska kvality jejich hospodaření v případech, kdy se obce ucházejí o různé dotace, podpory, úvěry a jiné zápůjční zdroje.

Autor působí na VŠB-TU Ostrava, Ekonomická fakulta, katedra veřejné ekonomiky a publikovaný příspěvek přednesl na konferenci "Teoretické a praktické aspekty veřejných financí", která se konala v březnu na VŠE v Praze.

doc. Ing. Petr Tománek, CSc.

TOPlist
TOPlist