K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Sektorová analýza hospodaření

Datum: 12. 6. 2001, zdroj: OF 2/2001, rubrika: Ekonomika

Decentralizace počátkem devadesátých let vedla v České republice k situaci atypické v Evropě – je to velká roztříštěnost obcí do mnoha malých subjektů, které se potýkají s problémem nedostatku vlastních příjmů a tím velmi nízké finanční soběstačnosti. Decentralizace by však měla posilovat obecní rozpočty a vést k volnosti jejich rozhodování o tom, jak s prostředky naložit.

Pravomoce municipalit ohledně příjmové stránky rozpočtů jsou však značně omezené. Většinu příjmů určených na provoz (60 až 80 %) získávají municipality z centra, a to ve formě sdílených daní, dotací atd. Paradoxně nejvíce pravomocí mají obce v rozhodování o prodeji majetku či o přijímání dluhů. Přitom právě tyto kroky jsou nevratné a zatěžují jejich budoucí hospodaření.

V únoru tohoto roku ratingová agentura CRA Rating Agency, a. s., prezentovala sektorovou analýzu hospodaření měst v České republice, kterou provedla zejména z hlediska vlivu příjmové stránky na motivy měst v oblasti výdajů a také z hlediska hodnocení bonity města jako subjektu finančních závazků. Přitom agentura vymezila hlavní problémové oblasti současných příjmů českých municipalit. Tyto oblasti vidí především v zákoně o rozpočtovém určení daní. Dále je to velká variabilita organizace činností, které obce zajišťují. Dalším problémové okruhy představuje nárůst podílu kapitálových příjmů a zvyšování zadluženosti obcí.

Základní údaje o sektoru

Moderní historii soustavy místních územních rozpočtů můžeme datovat až od roku 1990. Došlo k reformě veřejné správy, jejíž hlavní cíle se soustředily na:

  1. změny územního členění, tj. byly zrušeny národní výbory, obnovilo se obecní zřízení,
  2. oddělení územní samosprávy od státní pokladny a moci, vytvoření ekonomických a právních předpokladů pro fungování územní samosprávy,

Obec se stala samostatným právním a ekonomickým subjektem, základním článkem územní samosprávy. Po roce 1990 docházelo k rozdělení tzv. střediskových obcí a k oddělování obcí od měst.

Rozpočtové určení

Současnému rozpočtovému určení daní se vyčítá, že snižuje zájem obce o konkurenci, a tedy i zájem o efektivní vynakládání prostředků. Systém je přitom srovnáván se systémem platným do konce roku 2000. Nové rozpočtové určení výnosů daní skutečně příliš konkurenci nepodporuje, nicméně donedávna platný systém nelze považovat za uspokojivou srovnávací základnu. Motivace obcí se ve vztahu k výnosům ze sdílených daní výrazně nezmění. Do určité míry může dojít k zesílení zájmu obce o obyvatelstvo.

Sporným bodem v novém systému určení daní je systém koeficientů velikostní kategorie obcí. Přerozděluje se relativně konstantní objem daňových výnosů. Pokud by došlo k připojení spádových obcí k velkoměstům, nastane jejich přesun do pásma s vyšším koeficientem. To by vedlo k přehodnocení koeficientů a připojení obcí by ztratilo veškerý, ze současného pohledu velmi významný efekt. Možností jak snížit napětí mezi velikostními kategoriemi vyplývající zejména z mezních příjmů, by byla např. forma progresivních koeficientů. Vyšší koeficient, a tedy i vyšší příjem na jednoho obyvatele, by platil až pro počet obyvatel v následujícím vyšším pásmu.

Na zdravou konkurenci mezi obcemi by však měly mít vliv především výlučné daně, zejména daně obecní a daně svěřené.

Obecně systém rozpočtového určení, platný od počátku roku 2001, není vhodný proto, že činí obce výrazně závislé na centrálním státním rozpočtu a jen velmi slabě motivuje obce ke konkurenci s jinými obcemi. Jednoznačně negativní a nesystémové je provedení změny v daňovém určení, které obcím mění ve velmi krátkých časových úsecích zdroje příjmů a neumožňuje jim tak efektivně dlouhodobě plánovat investice směřující k rozvoji města. Značná nejistota v sektoru představuje do budoucna riziko pro státní rozpočet.

Za pozitivní přínos nového systému daňového určení lze do jisté míry považovat větší stabilizaci a snížení rozdílů příjmů mezi jednotlivými obcemi, ovšem za cenu určitého rovnostářství.

Zvýšení efektivnosti a hospodárnosti ve využívání zdrojů je možné dosáhnout zvyšováním ekonomické soběstačnosti municipalit a snižováním podílu dotací v celkových příjmech. Za určitou formu dotace je přitom nutné považovat rovněž sdílené daně. Jestliže sečteme jejich podíly na celkových příjmech obce, dostáváme se mnohdy až na 80 %. Nižší hranici je možné hledat u obcí, kde hrají významnou roli příjmy z návratných prostředků, což s sebou nese další rizika. Uvedený stav svědčí o velmi silné závislosti municipalit na státním rozpočtu a velmi nízké efektivitě při rozhodování o výdajích.

Variabilita činností

Současná legislativa umožňuje velkou variabilitu organizace činností, které obce zajišťují. Bez důkladné analýzy této organizace nelze srovnávat města mezi sebou pouze na základě finančních údajů. Finanční analýza hospodaření obce představuje cennou informaci, není však úplná. V žádném případě nepředkládá plnohodnotný obraz o stavu a hospodaření obce. Komplexní analýza by měla zahrnovat také rozbor hospodaření jednotlivých obecních organizací a institucí.

Městské obchodní společnosti velmi často nepracují efektivně, často nesplňují podmínku, že byly založeny za účelem dosahování zisku a představitelé města mají omezenou možnost ovlivňovat jejich hospodaření. Z makroekonomického hlediska při analýze veřejných rozpočtů představují tzv. "černé skříňky".

Poskytování půjček z municipálních rozpočtů představuje rizikový faktor veřejných rozpočtů. Zvýhodněné půjčky municipalit bývají míněny jako pomoc lidem v tíživé situaci nebo jako pomoc rozvoji regionu (v případě půjček podnikatelským subjektům). Tento nástroj je však nutno považovat skutečně za půjčku, nikoli za dotaci. Tudíž se musí zkoumat bonita žadatele. Obce přitom nemají dostatečně propracovaný systém hodnocení schopnosti žadatele dostát závazkům, a ani nezaměstnávají odborníky na danou problematiku. Obce by měly být opatrnější, půjčovat pouze prostředky, které nejsou nutné pro běžný chod obce. Na tomto poli se doporučuje spolupracovat s ostatními profesionálními subjekty.

Kapitálové příjmy

V posledních letech roste význam kapitálových příjmů. Jejich podíl na celkových příjmech obcí zvýšil často až na 30%. Důvodem byla rozsáhlá privatizace bytového fondu, a zejména pak prodej akcií distribučních společností.

Zvýšení kapitálových příjmů působí v posledních letech na růst objemů rozpočtů obcí, čímž roste vlivu veřejného sektoru v regionech. Rozpočty obcí mají obecně tu vlastnost, že velmi snadno přijmou zvýšení objemu, nesmíří se však se snížením. I do budoucna lze proto očekávat další prodeje obecního majetku (nemovitého i movitého) -- municipality i nadále vlastní cenné akcie např. České spořitelny či infrastrukturní majetek, např. tepelné hospodářství či vodovody a kanalizace.

Zadluženost obcí

Poslední problémovou oblastí, která se však již stává v některých městech kritickou, je jejich zadluženost. Zadlužení municipalit v České republic se nevěnuje náležitá pozornost. Obce nejsou v příjímání návratných prostředků nijak omezovány. Na jedné straně je sice pravdou, že omezení obcí v půjčování by znamenalo snížení jejich autonomity v rozhodování, na druhé straně lze očekávat, že pokud obec nebude schopna hradit své závazky, bude k jejich převzetí nucen stát. Tento předpoklad působí v sektoru municipalit jako "morální hazard".

Objem zadlužení záleží rovněž na organizaci obce. Úvěry obecních obchodních společností jsou v podstatě dluhem veřejného sektoru. Za společnost, která patří např. ze 100 % obci, má obec určitou morální odpovědnost, ačkoliv se dluh takové společnosti neprojeví ve finančním hospodaření obce. Přitom význam těchto společností každoročně narůstá a jejich činnost představuje riziko pro hospodaření municipalit a veřejného sektoru vůbec.

K zefektivnění a stabilitě hospodaření obcí by nepochybně přispěl audit, který by kromě správnosti účetnictví posuzoval závazky obce a upozornil na možná rizika budoucího vývoje obce.

Hodnocení efektivity

Měřit efektivitu obcí je úkol v podstatě nemožný. Cílem komerčního subjektu je maximalizace zisku, což je zcela jednoduše kvantifikovatelná objektivní veličina. Cílem obce by mělo být zajistit spokojený a co možná nejkvalitnější život svým obyvatelům. Efektivní obec je taková, které se to daří. Je to obec, která správně odhaduje poptávku po veřejných statcích a v dostatečném množství, nikoliv však nadměrném, je zajišťuje s co nejmenšími náklady. Z hlediska charakteru veřejných a podobných statků je tento cíl v zásadě spíše kvalitativní a z pohledu každého jednotlivého občana ryze subjektivní. Každý občan má jiné preference a potřeby, připadá však na něj stejné množství statku jako na kohokoliv jiného.

Hodnocení obce v rámci ratingu se snaží akcentovat péči města o obyvatelstvo. Zaměřuje se však spíše na otázku, zda bude obec schopna poskytovat stejné či vyšší množství statků i v budoucnu. Je nutné zkoumat, jak obec hospodárně nakládá se svými příjmy, zda jí provozní příjmy stačí na krytí provozních nákladů, jaký charakter mají investice a zda tyto investice do budoucna provozní náklady ušetří či naopak zvýší. Rating sám o sobě se pak zaměřuje na problém rizika hospodaření obce pro finanční a obchodní partnery -- investory, dodavatele i obyvatele.

Systém kvantitativního hodnocení je založen analýzách příjmů, výdajů a zadluženosti. Ty poskytují základní ukazatele pro stanovení skupin poměrových ukazatelů, na jejichž základě lze hodnotit zadluženost, potenciál finančního rozvoje a nezávislosti a potenciál rozvoje.

Analýza příjmů

v sobě zahrnuje porovnání celkových, opakujících se a mimořádných (nahodilých) příjmů. Důležitý je zejména ukazatel opakujících se příjmů. To jsou příjmy, které se každoročně pravidelně opakují. Otázkou je, do jaké míry může municipalita ovlivnit budoucí výši těchto příjmů (zvláště v kontextu nového daňového určení). Municipalita nemá kontrolu nad příjmy ze sdílených státních daní nebo ze státních dotací. Značná závislost na těchto zdrojích tedy naznačuje větší riziko z hlediska nízké možnosti ovlivnit rozhodování na centrální úrovni o objemu prostředků určených obcím a omezenější schopnost řídit budoucí provozní výdaje. Opakující se příjmy jsou základem pro plánování budoucích neinvestičních výdajů, dluhové služby, příp. krytí části výdajů investičních. Ukazatele vyplývající z tohoto základního údaje pomáhají hodnotit soběstačnost obce, resp. finanční závislost na neopakujících se příjmech.

Analýza výdajů

porovnává neinvestiční (resp. provozní), investiční a celkové výdaje obce. Provozními výdaji jsou náklady na služby poskytované obyvatelstvu municipality. V tomto bodě jsou úzce spojené nejen s rozvojem služeb pro obyvatele, ale i s položkami, které jsou minimálně ovlivnitelné (mzdy, úhrada energií, dopravní obslužnost atd.).

Provozní výdaje je rovněž nutno sledovat v kontextu vývoje výdajů ve vztahu k počtu místního obyvatelstva a k počtu obecních zaměstnanců, a konečně také v kontextu k charakteru organizací, které vlastně tyto výdaje uskutečňují. Společně pak ukazatele umožňují pochopit měnící se povahu těchto výdajů, pochopit jejich růst a změny v úlohách, které hrají rozpočtové, příspěvkové a další organizace. Řada ukazatelů v této kategorii je však popisná, to znamená, že nepomáhají kvantifikovat úroveň hospodaření či výši rizika.

V tomto bodě je nejdůležitější otázka, do jaké míry se obec spoléhá na příspěvkové či obchodní společnosti při zabezpečování služeb. Informace o počtu a charakteru těchto organizací však lze získat pouze od obce. Nad výdaji takovýchto organizací má obec menší kontrolu a tudíž dochází ke zvýšení rizika. Zatím neexistuje dlouhodobější kontrola, ale jakmile bude k dispozici větší množství porovnatelných údajů, bude možné změřit relativní efektivnost provozních výdajů obce.

Analýza dluhové služby

poskytuje základní přehled o přijatých úvěrech, půjčkách, výpomocích, příp. vydaných obligacích, a související povinnosti splácení dluhů. V kombinaci s ostatními ukazateli (provozní výsledek, opakující se příjmy atd.) lze usuzovat na schopnost obce dostát svým závazkům. Analýza odpovídá zejména na otázku: "Jakou část opakujících se příjmů je třeba vyčlenit na splácení dluhu?". Nedílnou součástí informací o dluhové službě by měl být přehled o zárukách a ručitelských prohlášeních (vč. směnečného avalu) vystavených obcí a jiných zajišťovacích instrumentech poskytnutých obcí ve prospěch třetích osob.

Hodnocení zadlužení poskytuje přehled o tom, v jaké situaci se nachází obec z hlediska zadluženosti. Kombinace základních ukazatelů s ostatními ukazateli (zejména provozní výsledek, opakující se příjmy atd.), umožňuje usuzovat na schopnost obce dostát svým závazkům a odpovídá na otázky: "Za kolik let je obec schopna splatit dluh z provozního přebytku?", "Jakou část opakujících se příjmů je třeba vyčlenit na splácení dluhu?" či vyjadřuje míru samofinancování investic.

Potenciál nezávislosti

Ukazatele obsažené v hodnocení finančního potenciálu a nezávislosti jsou důležité pro rozhodnutí, kolik si obec může půjčit. Řeší se problémy typu: "Jaký je vztah mezi opakujícími se příjmy a celkovými příjmy?", "Co je nejdůležitějším zdrojem opakujících se příjmů?", "Do jaké míry se obec spoléhá na příjmy, které dostává od vlády?" Klíčovou otázkou je, do jaké míry má obec kontrolu nad budoucí úrovní opakujících se příjmů. Obec je závislá na rozhodnutí parlamentu, který stanovuje, jaké příjmy obec získá ze sdílených státních daní nebo státních dotací. Protože však velká část opakujících se příjmů spadá do těchto dvou zmíněných kategorií, má obec relativně malou kontrolu nad svými budoucími opakujícími se příjmy. Skutečnost, že je obec závislá na rozhodnutích někoho jiného, představuje určité riziko.

Potenciál rozvoje

Ukazatelé hodnocení potenciálu rozvoje umožní identifikovat možnosti budoucího rozvoje. Sledování je v tomto případě zaměřeno na to, do jaké míry má obec "nastartován" rozvoj a zda je tento rozvoj dlouhodobě udržitelný. Informuje o míře investic, jakým způsobem jsou financovány, zda nehrozí, že se obec přeinvestuje, resp. že dojde k přehřátí hospodaření obce. Analýza bohužel neumožňuje úplně a podrobně hodnotit efektivitu realizovaných investic.

Závěrem

Obce v České republice zatím nehospodaří výrazně rizikově. Platí to zejména pro větší obce a města, tj. nad 10 000 obyvatel. Zadluženost těchto municipalit se zatím většinou drží na či pod úrovní maximální hodnoty ukazatele zadluženosti stanoveného Ministerstvem financí na úrovni 15 %. Určitou kontrolu zadlužeností obcí udržují bankovní instituce, které hodnotí před poskytnutím úvěru bonitu obce a pokud jim připadá předlužená, tak obcím nepůjčí.

Municipality rovněž získaly zejména v letech 1998 a 1999 značné prostředky prodejem majetku (movitého i nemovitého) a nebyly proto nuceny přijímat dluhové prostředky. Je však otázkou, jak se obce s propadem příjmů vyrovnají v budoucnosti.

Kritickým momentem je skutečnost, že mnoha obcím se nedaří krýt provozní výdaje z provozních příjmů, resp. neinvestiční výdaje z opakujících se příjmů, a vykazují tak provozní deficit. U některých z nich je to způsobeno nárůstem mandatorních výdajů z titulu dluhové služby. Tato skutečnost může být velmi riziková do budoucna, kdy obce nebudou příjemci významných mimořádných příjmů. Přebytek provozních příjmů by totiž měl být důležitým zdrojem pro financování investic.

Ing. Martina Hábová

TOPlist
TOPlist