Obecní zřízení a jiné zákony

V těchto dnech projednává legislativní rada a vláda "balík zákonů", který se dostane na stůl zákonodárnému sboru. Jedná se o základní právní normy, které budou formovat činnost veřejné správy v nastávající reformě veřejné správy. Popravdě řečeno, nejedná se o reformu, ale její první krok -- zřízení krajů. Jen tato skutečnost však přinese vedle nejméně patnácti nových zákonů další stovky změn v právních předpisech.

Kdo zná význam slova reforma, stále čeká na její další kroky -- racionalizaci ústředních orgánů, výrazný posun činností ministerstev na nižší stupně, slibované přenesení okresních kompetencí do míst pověřených úřadů, radikální zjednodušení administrativy využitím informačních technologií, posílení obcí a měst nejenom zdůrazněním jejich odpovědnosti, ale odpovídajícím zvýšením jejich finančních zdrojů.

Stadium návrhu

Předložené zákony jsou nezbytné, mají-li kraje začít fungovat zhruba za jeden rok. S připravovanými změnami je potřebné se seznámit, vždyť se jedná o normy, které upravují činnost územní správy.

V minulém čísle jsme publikovali návrh zákona na rozpočtovém určení výnosů daní a o přirážce k daním. Přestože jde o zásadní změnu financování, objem daňových výnosů plynoucích do obecních rozpočtů se jen přerozdělí mezi jednotlivými skupinami obcí a jeho výše zůstane nezměněna.

Skutečné navýšení obecních rozpočtů by mohlo přinést, vedle navržených přirážek, až zavedení obecních daní a nových daní z nemovitostí. Pozitivem uvedeného zákona je však skutečnost, že zdroje rozpočtu krajské samosprávy nejsou tvořeny na úkor rozpočtů obcí.

Následující stránky chceme věnovat některým dalším návrhům zákonů, které se připravují. Při této příležitosti znovu opakujeme, že tyto informace pochází z pracovních textů, které jsou ve stadiu návrhů a budou jistě pozměněny legislativní radou, vládou i parlamentem. Přesto se domníváme, že s tímto vědomím je potřebné o návrzích informovat a diskutovat je již nyní.

V dnešním vydání se podrobněji zmíníme především o zákoně o obcích (obecní zřízení) a některých dalších -- krajské zřízení, o okresních úřadech, o podpoře regionálního rozvoje. Všechny uvedené normy přináší řadu změn, vpravdě reformní je však jediná -- vytvoření krajů.

Obecní zřízení

Zákon o obcích (obecní zřízení) je navržen ve zcela novém znění, i když se plně využívají ustanovení, která se osvědčila. Obecní zřízení zůstane nadále nosným zákonem pro oblast místní správy. Dosud platný zákon byl několikrát novelizován a přestože vznikal v roce 1990 bez výraznějších zkušeností tehdejších tvůrců, sehrál významnou roli v obnově demokratických forem správy v obcích.

Předkládaný návrh je mnohem obsáhlejší (celkem 153 paragrafů) a v první části je členěn do šesti hlav: obecná ustanovení, samostatná a přenesená působnost, orgány obcí, dozor a statutární města. Část druhá obsahuje společná a přechodná ustanovení, upřesňuje použití správního řádu a problematiku podjatosti. Zbývající části řeší legislativně technické návaznosti včetně zrušovacích a zmocňovacích ustanovení. Zákon má nabýt účinnosti dnem voleb do zastupitelstev krajů.

Hlavní změny spočívají v rozpracování ústavní zásady (článek 101, odstavec 1), že obec je samostatně spravována zastupitelstvem. Právní úprava se podle předkladatelů uvádí do souladu s Evropskou chartou místní samosprávy a Listinou základních práv a svobod.

Zákon nově upravuje výkon dozoru nad činností orgánů obcí a umožňuje soudní přezkum rozhodnutí okresního úřadu, kterým zrušil opatření obce v samostatné působnosti. Podrobněji je rozvedena problematika statutárních měst a zákon je doplněn o některé, dosud neřešené otázky: změny území, slučování, připojování a rozdělování obcí; názvy obcí, jejich částí, značení ulic a číslování domů. Do zákona jsou rovněž zapracovány principy odměňování členů zastupitelstva.

Obecná ustanovení

Nově návrh formuluje zcela jasně, že městem je obec, která má alespoň 3000 obyvatel. Nebude napříště možné na základě nezávazných zásad udělit výjimku. Mezi statutární města se navrhuje zařadit Jihlava, která jako jediné budoucí krajské město dosud toto postavení nemá.

Pokud bude napříště zvláštní zákon upravovat působnost obce a nevyplyne z něj, že jde o samostatnou či přenesenou působnost, navrhuje se, aby platilo, že jde vždy o činnosti v samostatné působnosti. Dále zákon vymezuje povinnosti, které obec může ukládat vyhláškou v samostatné působnosti. Stanoví rovněž zásadu, že orgány státu, pokud to lze, projednávají s obcemi předem opatření, která se týkají samosprávy obce.

Území obce a její občané

Podle návrhu se stává občanem obce fyzická osoba, která je státním občanem ČR a je hlášena k trvalému pobytu. Po dosažení 18 let má volební právo, možnost hlasovat v referendu a vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva k projednávaným věcem v souladu s jednacím řádem. Občan obce má právo nahlížet do rozpočtu, do zápisu z jednání orgánů obce a pořizovat si z nich výpisky. Požadovat projednání určité věci zastupitelstvem mohou občané požadovat na základě petice (nejméně 500 občanů).

Sloučení obcí je možné na základě dohody. Záměr se předem projedná s okresním úřadem a dohoda se uzavírá na základě rozhodnutí příslušných zastupitelstev, pokud není v termínu 30 dnů podán návrh na konání místního referenda.

Rozdělení obcí je možné na základě referenda v příslušné části, pokud zde bude alespoň 300 obyvatel. Zákon specifikuje pojem "přípravný výbor", určuje obsah jeho činnosti i náležitosti žádosti o rozdělení, o které rozhoduje krajský úřad.

Názvy ulic a číslování domů upravuje samostatný díl zákona. I když k jeho realizaci budou ještě vydány prováděcí předpisy, jde o ustanovení, která povedou k zlepšení orientace v obcích a městech. Formulují se podmínky, kdy označení ulic a veřejných prostranství má být provedeno v jazyce národnostní menšiny.

Samostatná působnost

Vymezení samostatné působnosti obce je provedeno zbytkovým způsobem. Patří sem věci, které jsou v zájmu obce, nejsou svěřeny krajům, nepatří do přenesené působnosti a nebo jsou obcím svěřeny zvláštním zákonem. Konkretně do samostatné působnosti patří činnosti taxativně svěřené do pravomoci zastupitelstva a rady (vymezují samostatné paragrafy v části -- orgány obce; blížeji viz dále).

Do samostatné působnosti také patří péče o kulturní rozvoj a nově péče o rozvoj bydlení. Obec podle návrhu zákona vytváří podmínky k tomu, aby všichni její obyvatelé měli dostatek příležitostí získat pro sebe a svou domácnost přiměřené bydlení. (Pozn. redakce: Zcela nová působnost obce není podložena adekvátními příjmy, které by umožnily tento potřebný úkol zabezpečit. Mají-li obce tyto úkoly řešit ve své samostatné působnosti alespoň na stávající úrovni, vyžadovalo by to zvýšit jejich příjmy řádově o 10--15 mld. Kč).

Hospodaření obce za uplynulý rok je zastupitelstvo povinno projednat spolu s výsledky přezkoumání do 30. června následujícího roku. Obec přezkum provedený okresním úřadem nebo auditorem hradí ze svých prostředků. Nadále zůstává povinnost zveřejnit předem záměr prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek obce. Hospodaření s majetkem, sestavování rozpočtu, závěrečného účtu a nakládání s rozpočtovými prostředky je upraveno samostatnými zákony.

Spolupráce mezi obcemi se uskutečňuje na základě smlouvy uzavřené pro konkretní účel, v dobrovolném svazku obcí nebo vytvořením právnické osoby podle obchodního zákoníku. Obce se tedy nemohou sdružovat podle ustanovení občanského zákoníku. Zákon zásadně rozšiřuje rozsah činností, které mohou být předmětem a cílem práce svazků obcí. Specifikovány jsou náležitosti jejich stanov, přičemž členy svazku mohou být jen obce.

Rozšiřuje se okruh sankcí a zvyšuje sazba pokut, které obec může uložit v samostatné působnosti.

Přenesená působnost

Orgány obce vykonávají přenesenou působnost na území obce ve věcech, které stanoví zákon o obcích a zvláštní zákony. Obdrží k tomu ze státního rozpočtu příspěvek. (Poznámka -- toto ustanovení by mělo být konkretizováno a výpočet příspěvku proveden na základě kvantifikace činností a výkonových standardů). Na rozdíl od proklamovaných cílů reformy veřejné správy, nepočítá návrh zákona v této chvíli s výraznější změnou postavení a rozsahu činnosti pověřených obecních úřadů.

Orgány obce

Zastupitelstvo obce vzniká na základě voleb a počet členů zastupitelstva závisí na velikosti obce. Do pěti set obyvatel se volí 5--9 členů, nad 150 tisíc obyvatel 35--55 členů. Funkční období zůstává čtyřleté.

Stanovují se práva i povinnosti člena zastupitelstva. Zcela novou je zásada, vymezující střet zájmů, která stanoví, kdy se člen zastupitelstva nesmí zúčastnit na projednávání či rozhodování určité záležitosti.

Pravomoc zastupitelstva obce se podstatným způsobem rozšiřuje. Zvyšuje se množství otázek, které jsou zákonem vyhrazeny zastupitelstvu (viz na úvod uváděná ústavní zásada). Jedná se především o problematiku hospodaření a rozhodování o ekonomických otázkách obce. Vedle záležitostí nesporných bude zřejmě v legislativním procesu nutné zvážit rozsah tohoto posunu. Pro větší obce a města by totiž navržený rozsah působností vyžadoval permanentní nutnost rozhodovat na úrovni zastupitelstva. To by přineslo velké problémy. U malých obcí, kterých je převážná většina, může navržený posun naopak přispět k větší kvalitě rozhodování. (Poznámka redakce: Domníváme se, že ústavní zásada, že obec spravuje zastupitelstvo, nemusí být uplatňována bezvýhradným převedením řady pravomocí na volený orgán jako celek. Umožní-li se zastupitelstvu přenést některé tyto pravomoci na radu, bude to také rozhodnutí zastupitelstva. To by navíc mohlo mít možnost vyhradit si některé konkretní záležitosti rozhodovat v plénu).

Pro případ nečinnosti obce jmenuje přednosta okresního úřadu správce obce z řad zaměstnanců okresního úřadu. Ten zabezpečuje přenesenou působnost a nezbytné úkoly v samostatné působnosti do dne, kdy se koná ustavující zasedání zastupitelstva.

Rada obce

Výkonným orgánem zastupitelstva v oblasti samostatné působnosti je jeho rada. Nepřísluší jí rozhodovat v oblasti přenesené působnosti, pokud to nestanoví zákon. Počet členů rady je 5--11 a v obci, kde rada není zřízena, plní její funkci starosta. Vedle záležitostí vyjmenovaných v zákoně, rozhoduje o všech dalších otázkách samostatné působnosti, které nejsou vyhrazeny zastupitelstvu.

Starosta

Starosta je volen zastupitelstvem z řad jeho členů. Je oprávněn jednat za obec v rozsahu zmocnění, uděleném zastupitelstvem či radou. Jmenuje a odvolává se souhlasem přednosty okresního úřadu vedoucího obecního úřadu (dříve tajemník). Odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce, ukládá pokuty ve věcech samostatné působnosti, odpovídá za informování veřejnosti a plní další úkoly stanovené zákonem. Může pozastavit výkon usnesení rady, má-li za to, že je v rozporu se zákonem nebo usnesením zastupitelstva.

Výbory

Jako své iniciativní a kontrolní orgány zřizuje zastupitelstvo výbory. Povinně je to vždy finanční výbor (v obci, která má alespoň 100 obyvatel) a kontrolní výbor (alespoň 300 obyvatel). Za podmínek určených zákonem se zřizuje výbor pro národnostní menšiny.

Osadní výbory se navrhují zřizovat v části obce za zvláštních podmínek, které pravděpodobně bude nutno vymezit jednodušeji. Výbor je oprávněn předkládat zastupitelstvu, radě i výborům návrhy týkající se části obce a vyjadřovat se k připomínkám a námětům předkládaných občany. Předsedovi výboru musí být uděleno slovo na zasedání zastupitelstva, požádá-li o něj.

Obecní úřad

Obecní úřad plní úkoly v samostatné působnosti, které mu uložilo zastupitelstvo nebo rada. V přenesené působnosti vykonává státní správu. Úřad tvoří vedoucí, odpovědný starostovi a zaměstnanci obce. Činnosti stanovené právním předpisem mohou pracovníci úřadu vykonávat po prokázání zvláštní odborné způsobilosti.

Vedoucí úřadu se účastní zasedání zastupitelstva s hlasem poradním. Nesmí vykonávat funkce v politických stranách.

Dozor

Zákon nově zařazuje oblast dozoru nad činností obce. Dozor nad výkonem samostatné působnosti vykonává okresní úřad. Dozor je následný a zjišťuje se při něm soulad opatření orgánů obce se zákony a právními předpisy. Okresní úřad může pozastavit nezákonná opatření obce v případě, že nezjedná nápravu. Obec může proti tomuto rozhodnutí podat opravný prostředek k soudu.

V přenesené působnosti pozastaví okresní úřad výkon nařízení obce, odporuje-li zákonu. Nezjedná-li se náprava, může přednosta podat návrh na zrušení nařízení Ústavnímu soudu.

Statutární města

Návrh mnohem podrobněji formuluje otázky související s problematikou statutárních měst. Zejména se stanoví co vymezuje statut města a činnosti, které může město svěřit městskému obvodu nebo městské části.

Statut by měl např. stanovit výčet jednotlivých městských částí a vymezit jejich území. Dále stanovit pravomoci orgánů města a orgánů městských částí na úseku samostatné i přenesené působnosti. Statutem by se měla upravit součinnost města a městských částí, zdroje jejich peněžních příjmů a způsob projednávání obecně závazných vyhlášek a nařízení s městskými částmi. Rovněž vymezí majetek města, který se svěřuje městským částem.

Okresní úřady

Okresní úřady (OkÚ) jsou správními úřady v okresech. Spolupracují s ostatními úřady, s orgány krajů a obcí. Koordinují postup, také orgánů obcí, při plnění společných úkolů plynoucích z usnesení vlády. Příjmy a výdaje okresního úřadu jsou součástí samostatné kapitoly státního rozpočtu.

Na základě zákona a v jeho mezích mohou OkÚ vydávat pro území okresu nařízení okresního úřadu.

Působnost okresního úřadu je dána výkonem státní správy podle zvláštních zákonů. Dále přezkoumává rozhodnutí orgánů obcí, provádí dozor nad jejich činností a poskytuje jim odbornou pomoc při výkonu státní správy. Přezkoumává a kontroluje hospodaření obce.

Přednosta okresního úřadu stojí v jeho čele, řídí OkÚ a odpovídá za jeho činnost. Je jmenován a odvoláván vládou a má např. vyhrazeno stanovit rozpočet okresního úřadu, vydat organizační řád, jmenovat a odvolávat vedoucí referátů. Může pozastavit obecně závaznou vyhlášku a nařízení obce a zrušit jiné opatření obce podle zvláštního zákona.

Zvláštní odbornou způsobilost musí prokázat zaměstnanci, kteří mají vykonávat činnosti stanovené právním předpisem. Tato způsobilost se ověřuje zkouškou a prokazuje osvědčením.

Postup okresního úřadu při provádění kontroly výkonu přenesené působnosti orgány obcí je podrobně rozpracován včetně vymezení oprávnění a povinností kontrolujícího i náležitostí protokolu o kontrole. Jestliže obec neodstraní zjištěné nedostatky může být pokutována až do výše 100 tisíc korun.

Kontrolu činnosti okresních úřadů provádějí krajské úřady a příslušné ústřední orgány. Za podmínek stanovených zákonem může výkon nařízení OkÚ pozastavit Ministerstvo vnitra, zrušit jej může krajský nebo ústřední úřad.

Činnost okresních úřadů řídí vláda. Ministerstvo vnitra ve vztahu k OkÚ plní řadu kontrolních a koordinačních funkcí, organizuje porady přednostů, stanoví počet zaměstnanců OkÚ a objem prostředků na jejich platy. Na jednotlivých úsecích řídí ústřední orgány státní správu vydáváním směrnic a předpisů. Zabezpečují jednotný postup okresů a kontrolují v oblasti své působnosti výkon státní správy.

Příloha zákona obsahuje vymezení správních obvodů jednotlivých okresních úřadů výčtem obcí, jejichž území tvoří tento obvod.

Působnost okresů vykonávají v plném rozsahu města Praha, Brno, Ostrava a Plzeň.

Krajské zřízení

Zákon o krajích (krajské zřízení) je zcela nový zákon, který vymezuje postavení krajů a jejich orgánů, stanoví rozsah samostatné i přenesené působnosti, formuluje základní náplně a principy činnosti krajských orgánů. Formuluje zásady dozoru včetně činnosti vládního delegáta. Vymezuje vztah ministerstev ke krajům.

Kraj je územní společenství občanů vykonávající na svém území právo na samosprávu. Je veřejnoprávní korporací, pečuje o rozvoj svého území a potřeby svých občanů. Je spravován zastupitelstvem a dalšími orgány, mezi které patří i krajský úřad. Kraj vydává pro svůj územní obvod právní předpisy (obecně závazné vyhlášky a nařízení).

Samostatná působnost -- kraj spravuje záležitosti, které mu v této oblasti svěří zákon. Spolupracuje přitom s obcemi, nesmí však zasahovat do výkonu jejich samostatné působnosti. Orgány kraje jsou povinny záměry rozvoje kraje projednat s orgány obcí, jichž se dotýkají. Hospodaření kraje podléhá schválení auditorem.

Přenesená působnost je krajem vykonávána v rozsahu svěřeném zákonem (kraj obdrží příspěvek ze státního rozpočtu).

Orgány kraje tvoří zastupitelstvo, rada, předseda, výbory a krajský úřad. Pravomoci zastupitelstva jsou nejrobsáhlejší a počínají právem předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně. Patří sem dále koordinace rozvoje území, schvalování územních plánů kraje, zabezpečování hospodaření podle rozpočtu, výkon vyhrazených majetkoprávních úkonů aj. Rada je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti a může vykonávat pravomoci v přenesené působnosti, stanoví-li to zákon. Předseda je volen z řad zastupitelů a jedná za kraj v rozsahu zmocnění zastupitelstva, jmenuje ředitele úřadu po předchozím schválení ministerstvem. Výbory jako iniciativní a poradní orgány jsou voleny z řad členů zastupitelstva a občanů. Krajský úřad tvoří ředitel a zaměstnanci kraje. Plní úkoly v samostatné působnosti, uložené zastupitelsvem a radou. Nemohou to být však úkoly, vyhrazené těmto orgánům zákonem. Úřad vykonává svěřenou přenesenou působnost, přezkoumává rozhodnutí okresních úřadů aj.

Dozor nad činností kraje je podrobně propracován a v oblasti samostatné i přenesené působnosti přísluší státu. Je zaměřen výhradně na následné posuzování zákonnosti. Vykonává se v rámci věcné příslušnosti ministerstev. Pravidla a náležitosti kontroly vymezuje zákon. Zřizuje se vládní delegát, který má postavení kontrolora a je jmenován vládou. Má pravomoc pozastavit: výkon právního předpisu kraje, výkon usnesení zastupitelstva v samostatné působnosti i výkon opatření krajských orgánů v přenesené působnosti, pokud jsou v rozporu s platnými předpisy.

Podpora regionů

Poskytování podpory regionálnímu rozvoji definuje zákon stejného jména a zároveň upravuje související působnost orgánů státu, kraje i obcí. Člení regiony podporované státem na strukturálně postižené, hospodářsky slabé a ostatní.

Návrh zákona vymezuje zaměření podpor (podnikání, výzkum a vývoj, infrastruktura, cestovní ruch, občanská vybavenost, životní prostředí, lidské zdroje aj.) a specifikuje programové dokumenty k podpoře regionů. Vymezuje pojem a náležitosti strategie regionálního rozvoje i regionální programy, k jejichž realizaci se vztahují podpory poskytované ve formě dotací, úvěrů se zvýhodněnou sazbou, záruk úvěrů, návratných výpomocí apod.

Působnost vlády, ministerstev, krajů a obcí v oblasti regionálního rozvoje vymezuje druhá část návrhu zákona. Obce např. napomáhají regionálnímu rozvoji tím, že vytvářejí podmínky pro rozvoj svého obvodu podporou podnikatelských aktivit, sdružují se se sousedními obcemi a spolupracují s krajem při realizaci programu rozvoje kraje.

Třetí část návrhu zákona pro potřeby koordinace hospodářské a sociální soudržnosti definuje osm regionů soudržnosti (NUTS II), vymezuje postavení Regionální rady a Výbory regionálního rozvoje.