K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Vývoj, uspořádání a financování veřejné správy v Estonsku

Datum: 4. 5. 2001, zdroj: OF 2/2001, rubrika: Ostatní

K obnovení územní samosprávy v Estonsku došlo počátkem devadesátých let. Reforma územní samosprávy trvala čtyři roky a pozornost byla zaměřena zejména na prosazení demokratických principů. Koncem tohoto období se do popředí dostávají aspekty efektivnosti.

Estonsko je parlamentní demokracií. Rozkládá se na území 45 tisíc km2 a žije v něm necelých 1,5 mil. obyvatel. Z administrativního hlediska je Estonsko rozděleno do 15 krajů, které jsou součástí státní správy. Z celkového počtu 247 obcí je 42 měst a 205 venkovských obcí. Největší obec, Tallinn, má 411 tisíc obyvatel, nejmenší obec pak 72 obyvatel. V průměru připadá na jednu obce 5,8 tisíc obyvatel. Města i venkovské obce se mohou dělit na obvody, které mají omezenou samosprávnou pravomoc.

Vývoj do roku 1994

Samospráva měst a vesnic v této zemi existovala již před vyhlášením Estonské republiky v roce 1918, a to od počátku devatenáctého století. Již na počátku dvacátého století existovala samospráva nejen na úrovni měst a vesnic, nýbrž i na úrovni krajů, kterých bylo jedenáct. Tato úroveň samosprávy byla zrušena v roce 1934. Ke značným změnám v organizaci a funkcích územní samosprávy došlo také v souvislosti se začleněním Estonska do bývalého Sovětského svazu. Značná část samosprávných funkcí, jako je péče o jesle, kulturní a sportovní centra, bydlení apod., byla v této době převedena na průmyslové a zemědělské podniky.

Nové období ve vývoji územní samosprávy v Estonsku nastalo od ledna 1990, kdy vstoupil v platnost zákon o územní samosprávě. První svobodné volby v rámci územní samosprávy po dlouhé přestávce se konaly na podzim 1989. V roce 1990 byly také obnoveny asociace územní samosprávy a v roce 1992 byly základní principy územní samosprávy zakotveny do ústavy.

Dvě úrovně

Podle zákona o územní samosprávě v Estonsku existovaly dvě její úrovně. Bývalé okresy byly přeměněny na kraje, které tvoří druhou úroveň, v první jsou města a vesnice. Šest měst plní funkce jak obce, tak i kraje. V obou úrovních existuje přímo volené zastupitelstvo. Na úrovni měst a obcí byl proces vytváření plnohodnotných samosprávných orgánů završen až v roce 1993. Samospráva postupně přebírala úkoly nejen od původních okresů, ale i od různých podniků.

Zákon o územní samosprávě neurčuje rozdělení funkcí mezi obě úrovně, ale jen jejich vztahy k centrální vládě. V roce 1990 byl přijat zákon o daních, který mj. vymezil podíl územních samospráv na státních daních. Nejvýznamnějším zdrojem se stal podíl na dani z příjmu fyzických osob. Na počátku výnos této daně byl v plné výši přidělen územním samosprávám. Kromě toho dostávaly i podíl na dani z příjmů právnických osob. Mezi jednotlivé územní samosprávy byly tyto výnosy alokovány na základě vyjednávání. Navíc měly územní samosprávy v obou úrovních v této době právo ukládat speciální daně.

Dotace ze státního rozpočtu byly přidělovány podle normativů vázaných na skupiny výdajů, a to zejména na údržbu místní infrastruktury. Základem byla většinou úroveň výdajů v minulém roce. Ze strany státu existovalo jen malé množství omezení, či regulace v období do roku 1994. Mezi jednotlivým kraji docházelo k odlišnému vývoji.

Na počátku devadesátých let proběhla řada diskusí o tom, jakým způsobem by se měla územní samospráva vyvíjet. Výsledkem těchto úvah byl nový systém územní samosprávy platný od roku 1994.

Období po roce 1994

Rok 1994 se stal rokem, v němž bylo ukončeno přechodné období a v platnost vstoupila řada nových zákonů. Patří sem především Zákon o organizaci územní samosprávy, Zákon o rozpočtu měst a vesnic, Zákon o místních daních a zákon o územním administrativním uspořádání.

Hlavními důsledky těchto zákonů bylo:

  • vytvoření jedné úrovně územní samosprávy (města a vesnice), kraje byly převedeny pod státní správu, šest měst, které vykonávalo funkce obou úrovní se stalo "normálními" městy;
  • zákon podrobně vymezil funkce a pravomoc obcí, které jsou jednotné pro všechny obce, některé funkce, které vykonávaly kraje, jako jsou učňovské školy, dětské domovy, ústavy pro postižené a výběr daní, byly převedeny na stát;
  • došlo k oddělení úřadu tajemníka a starosty obce;
  • změnila se struktura rozpočtu samosprávy, obce získaly vlastní daňovou základnu, hlavním příjmem se stala daň z půdy a 52% podíl na dani z příjmu fyzických osob; od roku 1996 získávají obce 56% výnosu daně z příjmu fyzických osob lidí, kteří mají trvalé bydliště na území obce;
  • systém dotací vycházející z normativních výdajů byl nahrazen systémem vyrovnávání daňové základny;
  • na významu získaly regionální sdružení obcí.

Institucionální uspořádání

Každý občan Estonské republiky, kterému je více než 18 let může volit členy obecního zastupitelstva a může být volen. Volit mohou i stejně staří cizinci, kteří mají na území Estonska trvalý pobyt. Volby se konají každé tři roky, a to třetí neděli v říjnu. Voleb se účastní jak členové stran, tak i nestraníci. Kandidát, který získá více než pět procent platných hlasů, se stává členem zastupitelstva. K projednání té či oné otázky v zastupitelstvu je nutné, aby o to usilovalo minimálně jedno procento z obyvatel obce, které mají volební právo.

Každá obec má obecní zastupitelstvo v čele s předsedou a úřad obce v čele se starostou. Obecní zastupitelstvo má kromě kontrolního výboru, jehož existence vyplývá ze zákona, řadu dalších výborů. Úřad starosty se člení na několik odborů. Zákon stanoví minimální počet členů zastupitelstva v závislosti na velikosti obce. Předsedu zastupitelstva volí zastupitelé v tajných volbách.

Obecní zastupitelstvo je zákonodárným orgánem obce. Rozhoduje o záležitostech týkajících se rozpočtu, daní, poplatků, půjček, daňových úlev, nakládání s majetkem, rozvojového plánu, změny hranic obce, vytvoření obvodů v rámci obce, volby starosty, mezd zaměstnanců úřadu a odměn zastupitelů. Jednání zastupitelstva jsou otevřená.

Úřad starosty je výkonným orgánem obce. Starosta jmenuje další členy úřadu, a to na dobu, která odpovídá volebnímu období. Těmito členy nemohou být zastupitelé. Starosta je zaměstnavatelem obecních úředníků.

Funkce obcí

Obce mohou vykonávat pouze to, co je jim uloženo zákonem nebo na čem se s centrální vládou dohodnou. K jejich základním úkolům patří poskytování služeb o oblasti školství, rekreačních aktivit a sociální péče. Některé místní veřejné služby mohou obce nakupovat od soukromého sektoru. Obce rovněž připravují územní plán, který zahrnuje celé teritorium obce. Jeho zvláštní součástí jsou průmyslové zóny.

Více než třetinu rozpočtu zaujímají výdaje na školství. Obce odpovídají za předškolní zařízení, základní a střední školy a zájmové vzdělávání. K zahájení výuky v soukromých školách je třeba získat povolení od obce a Ministerstva školství. Kromě péče o nezbytná zařízení v této oblasti, organizují obce i dopravu do škol. Platy učitelů jsou hrazeny z centrálního rozpočtu.

Sociální péče zaujímá 11 % rozpočtů. Obce poskytují sociální pomoc, starají se o staré občany, azylové domy a další zařízení, která poskytují sociální služby a nemají regionální dosah. Zdravotní péče je financována především prostřednictvím Národní zdravotní služby, která má svůj oddělený rozpočet. Obce se starají o zařízení poskytující zdravotní služby (nejen např. ordinace rodinných a praktických lékařů, ale i krajské nemocnice) a dohlížejí na dodržování předpisů o ochraně zdraví na svém území. Rovněž organizují péči pro lidi, kteří nemají zdravotní pojištění. Na financování posledně jmenované činnosti se podílejí i dotace z centrálního rozpočtu.

K významným funkcím obce patří i péče o oddechové a kulturní aktivity, jejichž podíl na rozpočtu představuje 10 procent. Patří sem knihovny, kulturní centra, muzea, sportovní střediska a další rekreační zařízení. Nedílnou součástí je i péče o historická a architektonická území a útvary.

Pětinu výdajů tvoří náklady na údržbu a výstavbu technické infrastruktury (zásobování vodou, kanalizace, místní veřejná doprava, údržba místních komunikací a zajištění dálkového vytápění. Většina těchto nákladů je hrazena uživatelskými poplatky. Patří sem rovněž celá oblast bydlení, ochrana životního prostředí, civilní obrana a veřejný pořádek.

Administrativní záležitosti vyžadují kolem 10 procent rozpočtu. Zhruba sedm procent výdajů zaujímá dluhová služba.

Rozpočtové příjmy

Zákon o rozpočtu obcí stanoví všechny významné aspekty sestavování rozpočtu a hospodaření podle něj. Rozpočet musí zahrnovat všechny finanční operace na daný rok. Rozpočet se sestavuje jako vyrovnaný. Obecní zastupitelstvo musí schválit rozpočet do tří měsíců od počátku kalendářního roku.

Příjmy rozpočtu tvoří: daňové příjmy, příjmy z obecních aktivit, půjčky a ostatní příjmy. Více než polovinu příjmů představují příjmy daňové. Více než 90 % daňových příjmů představují výnosy daně z příjmů fyzických osob, zbývající část pak daň z půdy a místní daně. Deset procent tvoří příjmy z nakládání s majetkem a poplatky. Dotace ze státního rozpočtu se na celkových příjmech obcí podílejí 16 %, dalších zhruba 9 % dostávají obce ve formě dotací od jednotlivých ministerstev. Výpůjčky představují cca 8 % a součástí příjmů je i využití přebytků z minulých let (2 %).

Obce získávají 56 % výnosu daně z příjmů fyzických osob, vybrané od osob, které na území obce bydlí. Daň vybírá finanční úřad, který je součástí centrální administrativy. O sazbě daně z půdy rozhoduje v rámci daných limitů obecní zastupitelstvo. Její sazby se pohybují v rozmezí od 0,5--2,0 %, u zemědělské půdy pak v rozmezí od 0,3 do 1,0 %. Místní daně zahrnují daň z hlavy, místní daň z příjmu, daň z prodeje, daň z lodí, daň z reklam, daň z uzavření silnice nebo ulice, daň z motorových vozidel, daň ze zvířat a daň ze zábavných podniků. Výnos těchto daní je poměrně malý (zhruba 2 % příjmů), kromě prvních dvou je většinou obce neukládají.

Státní dotace

Dotace ze státního rozpočtu jsou z tzv. fondu podpory, kam patří i vyrovnávací dotace. Rozsah tohoto fondu a jeho použití je výsledkem dohody mezi zástupci asociace obcí a centrální vládou. Smyslem tohoto fondu je snížit rozdíly mezi příjmovou základnou obcí a zajistit tak i slabým obcí možnost poskytovat základní veřejné služby. Do příjmové základny obcí se pro účely alokace dotací z tohoto fondu počítají zejména výnosy z daně z příjmů fyzických osob a daně z půdy. Kromě tohoto fondu na státní úrovni existují i vyrovnávací fondy na úrovni krajů, které kromě vyrovnávání slouží i k financování regionálních projektů.

Kromě výše zmíněných neúčelových dotací, existuje v Estonsku i systém účelových dotací obcím, kterými se spolufinancují kapitálové projekty. Tyto dotace se používají zejména na financování zařízení pečující o staré občany, pro podporu školní dopravy a pro podporu studentů uměleckých škol.

Pro půjčky existují pravidla daná zákonem. K těmto pravidlům patří to, že celková dluhová služba nesmí překročit v daném roce 20 % očekávaných příjmů. Toto omezení se netýká půjček, které mají garanci státu. Objem dluhu nesmí překročit 75 % odhadovaných příjmů v daném roce, opět i zde platí výjimka pro státem garantované půjčky. Jako záruku půjčky nelze použít nemovitý majetek obce. Obec nesmí poskytnout záruku za půjčkou třetí osobě s výjimkou obecních podniků. Obec nesmí poskytnou půjčku s výjimkou studentských půjček. Obce si mohou vypůjčit i na mezinárodním kapitálovém trhu. Půjčku si lze vzít pouze na investice, které jsou součástí územního rozvojového plánu. Opis dlužní smlouvy je nutné zaslat Ministerstvu financí.

Sdružování obcí

Obce se mohou sdružovat a spolupracovat s ostatními obcemi na zajištění svých úkolů. Spolupráce na základě společných projektů je nejčastější v oblasti zásobování vodou a čistění odpadních vod, sociální a zdravotní péče. Obce rovněž spolupracují při vypracování územních plánů a při organizaci kulturních záležitostí. Společně si také najímají specialisty. Obce také od sebe navzájem nakupují veřejné statky, a to na základě smlouvy zejména v oblasti vzdělávání a sociální péče.

Vzhledem k tomu, že v Estonsku neexistuje samospráva na úrovni krajů, jsou sdružení obcí v rámci krajů důležité pro nejen pro vyjednávání s centrální vládou, nýbrž i pro koordinaci vlastních činností. V každém z patnácti krajů existuje jedno sdružení obcí, ve kterém je zastoupena většina obcí daného kraje. Kromě toho existují tři svazy obcí -- svaz měst, svaz venkovských obcí a svaz sdružení obcí. Prvně jmenované svazy existovaly již v roce 1920, jejich činnost byla obnovena v roce 1990.

K hlavním úkolům svazů patří: reprezentovat a chránit zájmy členských obcí, podílet se na legislativním procesu, jehož obsahem jsou akty ovlivňující fungování obcí, organizovat spolupráci obcí, rozvíjet mezinárodní spolupráci a organizovat výměnu informací.

Pozn.: Zpracováno s využitím materiálu: Local Government in Estonia, Ministry of Internal Affairs, Tallinn 1999.

Ing. Věra Kameníčková, CSc., Sekretariát Rady vlády pro sociální a ekonomickou strategii

TOPlist
TOPlist