Nakládání s majetkem státu a obce

V souvislosti s reformou veřejné správy se předpokládá přijetí některých nových zákonů, které pravděpodobně zásadním způsobem upraví nakládání s majetkem státu a s majetkem územní samosprávy. Do té doby lze dořešit některé trvající problémy např. s identifikací majetku obce nebo s formulováním zřizovacích listin příspěvkových organizací.

Téma veřejného majetku je obsáhlé a značně strukturované. Je však třeba poznamenat, že zápis do katastru zaznamenává pouze právo hospodaření k majetku státu a připomenout, že:

• vlastníkem majetku, se kterým nakládá nebo který užívá příspěvková organizace zřízená obcí, je obec
• vlastníkem majetku, ke kterému má právo hospodaření příspěvková organizace zřizovaná ministerstvem nebo okresním úřadem, je stát.

Proto je nutno samostatně a odděleně pojednat nakládání s majetkem státu a nakládání s majetkem obce. Odlišnosti v rozhodování o majetku vyplývají především z odlišností právní úpravy postavení a pravomocí obce (územní samosprávy) a z postavení i pravomocí ministerstev a územních úřadů státní správy (okresních úřadů).

I. MAJETEK STÁTU

Postavení a pravomoci ministerstev a okresních úřadů upravuje kompetenční zákon (č. 2/1969 Sb.) a zákon o okresních úřadech (č. 425/1990 Sb.). Oba byly mnohokrát novelizovány a z nich vyplývají i příslušná oprávnění k nakládání s majetkem státu, resp. jeho správě i rozsah tohoto oprávnění.

Nakládání s majetkem státu obecně upravuje vyhláška č. 119/1988 Sb. (o národním majetku), která sice je stále platná, avšak současným podmínkám značně nevyhovuje a některá její ustanovení nelze prakticky uplatnit. Proto je nutno hledat další pasáže upravující nakládání s majetkem státu např. v zákoně č. 576/1990 Sb. (rozpočtová pravidla republiky), v zákoně č. 586/1992 Sb. (o daních z příjmů) a v neposlední řadě i v zákoně č. 563/1991 Sb. o účetnictví a zejména pak v souvisejících opatřeních, pokynech a výnosech Ministerstva financí.

Prodej majetku státu či jeho převod na jiné osoby (včetně obcí) může být uskutečněn buď na základě zákona nebo postupem, který úřadům státní správy předepisují závazné právní normy (obvykle se jedná o souhlas Ministerstva financí ČR k takovému převodu). K podstatnému převodu státního majetku do vlastnictví obcí došlo např. zákonem č. 172/91 Sb. (zákon o vlastnictví obcí).

Příspěvkové organizace

Pro příspěvkové organizace (dále PO) zřizované ministerstvy nebo okresními úřady jsou při hospodaření s majetkem státu významné tyto body:

• vymezení majetku, ke kterému má PO právo hospodaření ve zřizovací listině (viz § 31 zákona č. 576/1990 Sb.)
• skutečnost, že výnosy z majetku státu (tj. příjmy po odečtení souvisejících nákladů) jsou příjmy státního rozpočtu (viz § 18, odst.4, písm. d) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů)
• skutečnost, že majetek se odepisuje (pro účely daně z příjmů) vlastník (tj. stát) nebo poplatník, který má k tomuto majetku právo hospodaření -- ve smyslu vyhlášky č. 119/1988 Sb.

V oblasti kultury, ale i na jiných úsecích správy, není ovšem neobvyklé, že majetek státu používá obec nebo PO zřizovaná obcí. V tom případě je nezbytné:

• aby obec (PO zřizovaná obcí) hospodařila s majetkem státu podle výše uvedených pravidel
• aby právo hospodaření s majetkem státu bylo možno doložit řádnou smlouvou
• aby o majetku státu byla vedena příslušná evidence odděleně od jiného majetku.

Tento postup se vztahuje např. i na sbírkové předměty (majetek státu) umístěné v muzeích a galeriích zřizovaných obcemi.

Pokud PO zřizovaná ministerstvem nebo OkÚ bude majetek státu využívat k hospodářské činnosti, je nutno připomenout, že ve smyslu vyhlášky č. 205/1991 Sb. bude vhodné, aby ve zřizovací listině byl formulován výslovný souhlas zřizovatele s hospodářskou činností.

K případnému nájmu majetku státu (ve smyslu zákona č. 116/1990 Sb., o nájmu nebytových prostor) nutno dodat, že pokud PO poskytuje další služby s nájmem spojené, pak se jedná o živnostenské podnikání a to se všemi souvisejícími důsledky. Nájem nebytových prostor je rovněž podřízen zákonu č. 199/1994 Sb., o veřejných zakázkách.

Pro ekonomiku PO, které hospodaří s majetkem státu je rozhodující, že s výnosy z tohoto majetku státu (včetně nájmu nebytových prostor) nelze počítat pro snížení příspěvku zřizovatele, resp. pro dosažení vyšších příjmů do rozpočtu PO -- připomeňme, že takové výnosy jsou příjmem státního rozpočtu.

II. MAJETEK OBCE

Majetek obcí je nutno pokládat za majetek veřejný, volené zastupitelstvo je povinno tento majetek spravovat ku prospěchu obce a občanů. Rozhodování o majetku obcí se děje podlezákona č. 367/90 Sb (o obcích), ze kterého vyplývá i povinnost zveřejňovat úmysl či rozhodování o majetku obce tak, aby se k záměrům zastupitelstva mohli vyjádřit občané. Na nájem nebytových prostor (majetku obce) se rovněž vztahuje zákon 199/1994 Sb. (o veřejných zakázkách).

Subjektem vlastnických práv se obce staly na základě ústavy a zákona o obcích. Zákonem o vlastnictví obcí (č. 172/1991 Sb.) obce získaly některý majetek státu přímo, o některý majetek obec musela požádat.

Pro oblast kultury tím vznikly některé nejasnosti, plynoucí z platnosti zákona o muzeích a knihovnického zákona. Rovněž k případnému převodu vlastnictví ke sbírkám je nutno poznamenat, že prakticky všechny archeologické nálezy (sbírky) jsou majetkem státu.

Nejčastějším způsobem užití majetku obce je v oblasti kultury stále prostřednictví příspěvkové organizace. Proto jsou velmi důležité zřizovací listiny. Otázky nakládání s majetkem či užití majetku obce prostřednictvím PO lze totiž obtížně oddělit od formulace její hlavní činnosti - tj. účelu zřízení a předmětu činnosti příspěvkové organizace.

Náležitosti

Příspěvková organizace může být obcí zřízena "k plnění úkolů v oboru působnosti". Tímto "oborem působnosti" je pro obec především výkon činností a veřejných služeb pro občany, které vyplývají z rozsahu samostatné působnosti obce (14, zákona č. 367/90 Sb.). Jedná se o takové veřejné služby a činnosti, na kterých má obec zájem, a to i v případě, že je nutno službu poskytnout i "za cenu nižší, než činí skutečné náklady, případně bezplatně" (15, odst.2 vyhl.205/1991 Sb.).

Příspěvková organizace je určena především pro zajištění služeb, jejichž cena pro spotřebitele je dotována z vlastních příjmů obce a to formou příspěvku. Zřízením organizace, stanovením účelu a předmětu činnosti, jakož i poskytnutím příspěvku obec "veřejně deklaruje", že služby poskytované příspěvkovou organizací jsou vykonávány v zájmu občanů obce a k jejich zajištění je použit majetek a finanční prostředky obce.

Z uvedeného vyplývá význam zřizovací listiny, která je základním dokumentem o právnické osobě - příspěvkové organizaci zřizované obcí. Zřízení PO a její zřizovací listina musí být v souladu se zákony. Klíčovým je zákon o obcích a zákon č. 576/1991 Sb. (rozpočtová pravidla republiky).

Nejpodstatnější částí zřizovací listiny je vymezení:

• základního účelu a tomu odpovídajícího předmětu činnosti,
• majetku, k němuž má organizace právo hospodaření.

Ve zřizovací listině by měl být rovněž uveden souhlas zřizovatele s hospodářskou činností PO.

Zásady

Omezení právní subjektivity PO při nakládání s majetkem obce je zřejmé z jeho povahy, která je dána působností obce a samostatnými pravidly stanovenými pro hospodaření obce i příspěvkových organizací. PO se nezakládá za účelem podnikání a nakládání s majetkem zřizovatele včetně finančního příspěvku je upraveno především zřizovací listinou.

• PO vzniká, je zřízena, jednostranným rozhodnutím zřizovatele (tj. rozhodnutím zastupitelstva obce)
• K majetku zřizovatele má PO vždy pouze právo nakládat s tímto majetkem (způsoby nakládání uvedeme dále). Další dispozice vyplývají z předepsané evidence majetku a z předpisů k účtování o majetku.
• K majetku finančnímu, který zřizovatel PO poskytne (příspěvkem) má PO právo dispozice vymezeno především zřizovací listinou. Jeho užití se řídí podle vyhlášky č. 205/1991 Sb. a eviduje způsobem předepsaným zákonem o účetnictví.
• K hospodářské činnosti musí mít PO souhlas zřizovatele (neboť "podniká" s majetkem zřizovatele). Samozřejmě, že pokud PO "podniká", platí pro tuto část její činnosti všechny právní normy obecně upravující podnikání právnických osob. S případným ziskem (po zdanění) musí PO naložit předepsaným způsobem (viz fondy PO) nebo podle pokynu zřizovatele.
• PO zaniká jednostranným rozhodnutím zřizovatele, přičemž na něj přecházejí všechny závazky a pohledávky.

Vymezení majetku

Charakter i hodnota majetku, který zřizovatel PO vymezí k použití ve zřizovací listině, by měl odpovídat účelu zřízení organizace.

Pro obec bude výhodné zvolit jeden ze dvou postupů :

• buď je vydána vyhláška obce o nakládání s majetkem obce, kde je podrobněji upravena otázka praktického obsahu např. termínů "právo hospodaření" nebo "právo užití" nebo "právo nakládat" s majetkem obce i to, jak oprávněná osoba s majetkem města nakládat nesmí - tedy co vlastník zakazuje
• nebo vyhláška vydána není a pak je ve zřizovací listině každé příspěvkové (rozpočtové organizace) obce přesně vymezeno, v jakém rozsahu je tato organizace oprávněna s majetkem obce (svého zřizovatele) nakládat

Termín právo hospodaření není pro potřeby praxe dostatečně zákonem vymezen, ale používá jej mj. zákon o daních z příjmů, účtová osnova a postupy účtování předepsané pro obce i další právní normy. Ze souvislostí vyplývá, že právo hospodaření opravňuje toho, komu toto právo bylo svěřeno, nakládat s majetkem jiného vlastníka způsobem, který je obdobný vlastnickému právu.

Obsah "práva hospodaření" je možno odvodit i od textu stále platné vyhlášky č. 119/1988 Sb. (o národním majetku). Tato právní norma ovšem neplatí pro nakládání s majetkem obce!

Praktický význam uvedeného doporučení vynikne např. v souvislosti s připomínkou zákona o daních z příjmů (odpisy), zákona o dani z nemovitostí či zákona o účetnictví. Zřejmá je výhoda zásadní úvahy zřizovatele o tom, zda bude příspěvková organizace o majetku obce vést evidenci a účtovat.

Poznamenávám, že tzv."daňové odpisy" provádí pouze vlastník nebo ten, kdo má právo hospodaření k majetku státu. Tato poznámka se vztahuje k odpisům daňovým, nikoliv k účetním.

Hospodářská činnost

Vymezení majetku bude mít jak pro zřizovatele, tak pro PO jisté výhody. Nepochybně a srozumitelně musí být určeno, do jaké míry může PO použít majetek zřizovatele k podnikání. Od toho se odvozuje jak příspěvek zřizovatele, tak naplnění zákonem daných povinností PO v její hospodářské činnosti.

PO by měly "podnikat" pouze tehdy, mají-li svěřen s právem hospodaření takový movitý či nemovitý majetek, který je účelné k podnikání využít. Není účelné, aby tento majetek obce obhospodařovala jiná právnická osoba založená za účelem podnikání. Např. hmotný majetek sloužící polygrafické výrobě v případě, že tato polygrafická výroba slouží i výkonu hlavních činností PO.

Příjmy z nájemného a příjmy z reklam jsou příjmy, které vždy podléhají ze zákona dani z příjmu. Pokud by PO poskytovala s nájmem nebytových prostor i další služby, pak se jedná o živnost a k jejímu výkonu je třeba živnostenské oprávnění.

Závěrem

Veřejný majetek (státu i obce) by měl vždy sloužit k užitku občanů. To ovšem neznamená, že nelze veřejný majetek prodat či privatizovat. Vlastnictví majetku znamená především odpovědnost a náklady na údržbu či provoz.

Při nakládání s veřejným majetkem by měl rozhodovat veřejný zájem. Je vždy nutno pečlivě zvažovat zakládání či zřizování právnických osob institucemi veřejné správy. Pokud bude veřejný majetek vložen do majetku samostatné právnické osoby při jejím založení, pak se stává majetkem soukromým - a to i v případě, kdy je "stát" či obec jediným zakladatelem takové právnické osoby. Při založení právnické osoby je možno ztížit případné zcizení nebo špatné hospodaření s majetkem. Nikoliv ovšem vyloučit - jak ostatně dokazují některé příklady z praxe. Obecně lze tedy doporučit, aby veřejný majetek (zejména nemovitosti a hmotný investiční majetek) byl takové právnické osobě založené obcí či státem pouze pronajat či vypůjčen na základě smlouvy.

PhDr. Alena Mockovčiaková