K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Jakou regionální politiku potřebujeme v období před vstupem do EU?

Datum: 10. 4. 2001, zdroj: OF 1/2001, rubrika: Regiony

Příspěvek se zabývá některými problémy spojenými s přípravou ČR na realizaci politiky hospodářské a sociální soudržnosti EU, zejména v oblasti programových dokumentů, implementačních struktur a příslušných školících programů.

V současnosti existují dva hlavní důvody proč se seriozně zabývat problematikou regionálního vývoje a koncepcí odpovídající regionální politiky.

Prvním důvodem, je rychlý až dramatický nárůst nezaměstnanosti (zejména od poloviny roku 1998 do začátku roku 1999) doprovázený velmi výrazným růstem rozdílů v míře nezaměstnanosti mezi regiony.

Druhým důvodem je ambice ČR vstoupit do EU, kde je regionálnímu vývoji i regionální politice věnována značná a systematická pozornost a veliký objem prostředků ze strukturálních fondů a Kohezního fondu. Evropská unie proto vyvíjí zřetelný tlak i na vytvoření moderní a efektivní regionální politiky v kandidátských zemích, a to již v předvstupním období. Na oblast regionálního rozvoje jsou také zaměřeny nemalé zdroje v rámci tzv. předvstupní pomoci pro kandidátské země.

V ČR se za poslední období podařilo dosáhnout pokroku v oblasti legislativy i v oblasti přípravy programových dokumentů. V roce 2000 byl schválen Zákon o podpoře regionálního rozvoje, vládou schválena Strategie regionálního rozvoje ČR a Evropské komisi byla předložena první verze Národního rozvojového plánu, který je základním programovým dokumentem, zdůvodňujícím zaměření předvstupní podpory.

Přesto lze dosažený pokrok považovat jen za začátek, resp. vytvoření základního rámce pro realizaci regionální politiky, kterou však bude třeba ještě dotvořit.

Politika soudržnosti

Jedním ze zásadních úkolů pro českou regionální politiku je její postupné propojování s politikou hospodářské a sociální soudržnosti EU. S tím souvisí zajištění připravenosti na získání budoucí podpory z fondů EU.

Politika hospodářské a sociální soudržnosti (na kterou se vydává 34% rozpočtu EU) představuje složitý nenárokový systém regulovaný nařízeními i nepsanými pravidly. Na prostředky ze strukturálních fondů tedy není právní nárok a každý členský stát musí splnit poměrně náročná kritéria a požadavky EU.

Příprava na politiku hospodářské a sociální soudržnosti je o to složitější, že požadavky jsou jednak psané v tzv. Nařízeních Rady EU, ale i nepsané, vyplývající z tradice, dosavadních zkušeností a praxe. Má to sice zajistit určitou citlivost k specifikům jednotlivých regionů a flexibilitu při vyjednávání, avšak pro kandidátské země je příprava o to obtížnější. Nařízení ukládají co má být zařízeno a splněno, ale není řečeno jak, což je vzhledem k rozdílům v jednotlivých státech pochopitelné, nicméně přípravu to dále ztěžuje.

Problémy v přípravě

Příprava je kromě uvedených důvodů komplikována ještě několika dalšími skutečnostmi:

  • Požadavek na spolupráci a profesionalitu mnoha různých aktérů na centrální i lokální úrovni, a to z veřejného i soukromého sektoru.
  • Nutnost nejen systematické přípravy v několika sférách současně (např. vytvoření řídícího, monitorovacího i platebního systému, vypracování souboru provázaných programových dokumentů, tvorba či úprava legislativy apod.), ale i v návazných oblastech (např. rozpočtová pravidla, pravidla hospodářské soutěže či regionální statistika). Z toho důvodu příprava vyžaduje několikaleté úsilí.
  • Předvstupní programy, tj. PHARE, SAPARD a částečně i ISPA se neřídí stejnými pravidly jako programy a projekty financované ze strukturálních fondů a z Kohezního fondu. Jinými slovy, ne všechny zkušenosti z předvstupního období budou moci být využity po vstupu do EU (tedy nutnost dvojkolejnosti přípravy -- jednak pro předvstupní pomoc, jednak pro samotnou politiku soudržnosti).
  • Měnící se požadavky ze strany EU. Poslední významná změna vstoupila v platnost v lednu 2000, takže i někteří zahraniční experti předávají zkušenosti spíše z minulého období než o současném systému. Podobně se neustále vyvíjí požadavky kladené na programy PHARE (poslední změny programu byly publikovány v listopadu 2000).
  • Potíže vyplývají i z toho, že obě strany (tj. ČR i EU) se učí a to "za pochodu", a proto dělají určité chyby. Na konci roku 1999 a během roku 2000 byly navíc orgány EU přetíženy pracemi v souvislosti se zahájením nového programového období EU, což mělo přednost před řešením problémů kandidátských států. Tak jistě vzniklo nejméně půlroční zpoždění Evropské komise při zpracování jejího stanoviska na první verzi Národního rozvojového plánu ČR. Značná zpoždění jsou i v realizaci programu PHARE, a to ve všech kandidátských zemích, včetně ČR. Zpožděné je i čerpání podpor ze strukturálních fondů v některých stávajících členských státech Unie.

Programové dokumenty

Základní podmínkou pro získání podpory ze SF, ale i z některých předvstupních fondů je vypracování celého souboru vzájemně provázaných programových dokumentů. Na celostátní úrovni je nejvyšším strategickým dokumentem Národní rozvojový plán. V současnosti se zpracovává jeho druhá verze.

Cílem je, kromě celkového zvýšení kvality dokumentu, také zohlednění stanoviska MŽP v souladu se zákonem o posuzování vlivů strategií na životní prostředí. Provede se částečná úprava souboru prioritních os a priorit, nové zpracování kapitoly věnované institucionálnímu zajištění politiky soudržnosti, zejména ve vazbě na decentralizaci a přijetí nového zákona o podpoře regionálního rozvoje.

Zásadně se mění kapitola věnovaná finančnímu zajištění politiky soudržnosti, s cílem zmapovat objem a strukturu prostředků, které jsou věnovány na programy, později možné spolufinancování z fondů EU. Druhým cílem nové "finanční" kapitoly je také provést rámcový odhad vývoje disponibilních prostředků a jejich alokace na období až do roku 2006.

Ani ve druhé verzi Národního rozvojového plánu bohužel nebudou moci být plně zohledněny stanoviska nových krajských zastupitelstev. To by však nemuselo být zásadním problémem, protože Národní rozvojový plán představuje "jen" strategický rámec pro návazné Regionální operační programy, na jejichž zpracování se již členové krajských samospráv budou podílet.

Problémy v přípravě

Jedním z problémů české regionální politiky v oblasti programových dokumentů je skutečnost, že existují (nebo se připravují) dvě "sady" programových dokumentů. Jedna "sada" pro českou regionální politiku a druhá pro politiku soudržnosti EU. Ze zkušeností členských států EU vyplývá, že národní regionální politika je zpravidla jen doplňkem daleko významnější politiky soudržnosti EU. Programové dokumenty v České republice mají tedy v současnosti dvě základní linie (viz tab. č. 1).

Z tabulky vyplývá, že počet programových dokumentů je poměrně značný a zajistit jejich vzájemnou provázanost je obtížné. Do jisté míry tak hrozí až "přeprogramování" tedy neustálé zpracovávání, případně předělávání různých programových dokumentů. V některých případech je to pod časovým tlakem a pod tlakem z vnějšku, kdy jsou strategické dokumenty vytvářeny nikoli na základě přání aktérů z daného regionu, ale jako podmínka pro získání prostředků z různých zdrojů.

Je zde také nebezpečí diskreditace programových dokumentů jako takových, protože jejich realizace v praxi je pomalá nebo se dokonce vůbec nerealizují. Slabý je i monitoring průběhu a hodnocení efektivnosti realizace, na což oprávněně poukazují mj. i zástupci EU. Málokterý programový dokument obsahuje alespoň pokus o kvantifikaci cílů, jejichž dosažení se předpokládá. Na druhou stranu je třeba uznat, že se jedná o nevyhnutelné počáteční problémy a ve srovnání se stavem před několika lety došlo ke zřetelnému pokroku.

Instituce a lidé

Nezbytnou součástí přípravy je vytvoření požadovaných institucionálních struktur. Základní prvky upravuje příslušné Nařízení Rady EU (č.1260/1999). Pro ČR jsou zakotveny novým zákonem o podpoře regionálního rozvoje. V přípravě institucionálních struktur jsou dva klíčové problémy.

Prvním je skutečnost, že Nařízení specifikují jen základní kostru institucionálních struktur (tj. řídící úřad, platební agenturu a monitorovací výbor), která však pro realizaci programů nestačí. Nařízení tak například nespecifikují orgán, který zodpovídá za výběr projektů, ani se nezmiňují o sekretariátech programu. Základní kostru požadovanou Nařízeními si tak každý stát musí "doplnit" sám, podle konkrétních podmínek.

Druhým a úzce souvisejícím problémem je skutečnost, že neustále se vyvíjí "pravidla hry" (viz v listopadu 2000 vydaný dokument - Phare 2000 Review), takže je obtížné vybudovat struktury tak, aby vyhovovaly jak současným podmínkám předvstupního období, tak i požadavkům kladeným na členské státy v souvislosti s využíváním podpory ze strukturálních fondů (SF).

Rozdílné požadavky

I přes poslední úpravy a snahy Evropské komise o přiblížení předvstupních programů, zejména programu PHARE, k principům a mechanizmům strukturálních fondů, existují mezi předvstupními programy včetně PHARE a SF značné rozdíly. Rozdíly jsou zejména v požadavcích na charakter a míru decentralizace institucionálních struktur, velikost podporovaných projektů, spektrum finančních nástrojů, apod. Jedním z problémů je např. zajištění programu SAPARD, jehož přípravě se věnuje nemálo úsilí a budují se zvláštní struktury, ale je sporné, do jaké míry budou využitelné i pro budoucí programy typu SF.

Nařízení ke strukturálním fondům požadují, aby každý operační program měl svůj řídící orgán a platební agenturu. Program Phare "výhledově" požaduje, aby pro všechny programy byly zřízeny jen dvě implementační agentury, jedna pro budování institucí a druhá pro hospodářskou a sociální soudržnost.

Z hlediska přípravy institucí hrají velký význam pilotní programy. Na nich je možno struktury vyzkoušet v praxi a systém případně upravit. Problém je rovněž v tom, že omezené prostředky PHARE vyžadují koncentraci, zatímco příprava na zvládnutí objemu prostředků v rámci budoucí politiky soudržnosti vyžaduje systematický, resp. plošný přístup ve všech relevantních sférách a se zapojením co největšího počtu regionů.

Školící programy

Z výše uvedených nejasností také vyplývají problémy při přípravě školících programů (autor tohoto článku je spoluautorem školícího programu pro pracovníky místní správy v rámci programu TEMPUS, který proběhl v letech 1999--2000 a kterého se zúčastnilo cca 350 účastníků).

V současnosti je obtížné definovat cílové potřeby a specifikovat koho, a na jaké funkce školit, kolik pracovníků bude potřeba. Není např. zřejmé kolik bude platebních a implementačních agentur, v jaké míře bude zodpovědnost za realizaci ROP decentralizována na regiony NUTS II apod. Zvláštní pozornost si také vyžádají programy zaměřené na zvýšení absorpční kapacity, tj. na přípravu konkrétních projektů splňujících požadovaná kritéria.

Zpráva Evropské komise

Pravidelná zpráva Evropské komise v oblasti regionální politiky představuje hodnocení úsilí ČR ze strany Evropské komise mj. i v oblasti regionální politiky a v oblasti přípravy na realizaci politiky soudržnosti EU. Obsah příslušné kapitoly lze stručně shrnout do několika bodů:

Ocenění
  • Přijetí zákona o podpoře regionálního rozvoje, přijetí souboru zákonů umožňujících decentralizaci na 14 krajů, některé další návazné zákony, zejména v oblasti rozpočtových pravidel
  • Posílení lidských zdrojů na MMR
  • Zmiňuje přípravu počítačového systému pro monitorování a hodnocení efektivnosti politiky soudržnosti
  • Ocenění zlepšení meziministerské kooperace a zlepšení úrovně programování, zejména Národního rozvojového plánu.
  • Chválí přípravu investičních projektů a implementačních struktur
Kritika
  • Chybí zákon o státní službě, což přispívá k nestabilitě a odchodu kvalitních pracovníků,
  • Upozornění na nutnost udržení vysoké úrovně práce Ministerstva pro místní rozvoj dosažené do června r. 2000 i pro další období
  • Schází data pro posouzení možnosti čerpat podporu podle Cíle 2 v ČR a pro ex ante hodnocení, zejména chybí data o investicích
Požadované kroky
  • akreditace platební agentury, vyjasnění její pozice a personální posílení
  • posílení systému vnitřní kontroly
  • požadují posílení administrativní kapacity na centrální i regionální úrovni
  • zavedení systému pro hodnocení a monitorování

Celkově je pravidelná zpráva v oblasti regionální politiky ČR a přípravy na politiku soudržnosti pozitivní, až výrazně pozitivní. Bude ale obtížné dosáhnout stejně kladného hodnocení i za rok 2001, protože v roce 2000 bylo dosaženo jasně měřitelných výsledků (přijetí zákonů, vypracování programových dokumentů apod.), ale v roce 2001 půjde především o zajištění praktické realizace regionální politiky, což je vždy obtížnější.

Východiska dalšího postupu

Jako východisko pro další postup přípravy na realizaci politiky soudržnosti EU může posloužit přehled rozdílů mezi českou regionální politikou a politikou hospodářské a sociální soudržnosti EU (tab. 2).

Nové kraje

Jsem přesvědčen, že často diskutovaný problém nesouladu mezi novými kraji a regiony NUTS II nijak zásadní problém nepředstavuje. Je třeba si uvědomit, že klíčovým slovem politiky soudržnosti je spolupráce, a to mezi všemi zainteresovanými subjekty (např. podnikateli, správci infrastrukturních sítí, univerzitami, nevládními organizacemi, městy a obcemi a také kraji).

Budoucí regionální operační programy nejsou jakýmsi majetkem krajů, resp. krajských zastupitelstev, ale jsou určeny celému spektru subjektů, které v regionu působí. Kraje nicméně budou mít velkou úlohu v oblasti koordinace regionálního rozvoje. Naopak z hlediska spolufinancování budou pravděpodobně podstatně větší úlohu než kraje hrát přímo města a obce, což vyplývá z většího objemu finančních prostředků, které mají k dispozici a zejména z relativně značného podílu prostředků věnovaných městy a obcemi na investice.

Regiony NUTS II jsou základem jen pro podporu v rámci Cíle 1, která bude většině českých regionů poskytována jen po omezenou dobu, tj. než přesáhnou kritérium 75 % průměru HDP EU na obyvatele. Toto kritérium se navíc po vstupu kandidátských zemí do Unie ve srovnání se současnou úrovní sníží.

Poté však některé české regiony budou moci čerpat podporu v rámci Cíle 2, kde jsou základní jednotkou právě regiony NUTS III. Opačný postup, tj. zřízení samosprávných regionů o velikosti NUTS II, by naopak v budoucnu vyžadoval dělení velkých krajů na dvě části, což by vyvolalo nemalé problémy.

V neposlední řadě je třeba uvést, že reforma veřejné správy a její decentralizace je dělána pro potřeby ČR, nikoli "pro EU" jak se někdy traduje a samosprávné regiony mají daleko širší kompetence než jen realizaci politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Na rozdíl od střednědobé podpory v rámci politiky soudržnosti po vstupu ČR do EU by navíc kraje měly působit dlouhodobě.

Cíle pro rok 2001

  • Vytvořit vhodný systém komunikace a spolupráce ústředních státních orgánů s novými kraji, a na úrovni regionů NUTS II také s regionálními radami a s výbory pro regionální rozvoj
  • Vytvořit promyšlený systém platebních agentur pro předvstupní programy a dosáhnout jejich akreditace
  • Dopracovat Monitorovací systém pro strukturální fondy (MSSF) a potvrdit tím připravenost v několika důležitých sférách. Pilotně vyzkoušet MSSF na stávající předvstupní programy.
  • Předložit novou verzi Národního rozvojového plánu Evropské komisi (v dubnu 2001), jakožto základního programového dokumentu
  • Dosáhnout změny v přístupu k programovým dokumentům, zejména v důrazu na inovaci, uvážení alternativ rozvoje, kvantifikaci cílů a hodnocení realizace.
  • Začít připravovat systém na provázaní české regionální politiky a politiky soudržnosti EU.
  • Provést analýzu absorpční kapacity České republiky a zajistit její posílení, včetně zvýšení informovanosti soukromých firem, jakožto potenciálních příjemců podpory.
Tab. 1.: Programové dokumenty v oblasti regionální politiky
Regionální politika ČR Politika hospodářské a soc. soudržnosti EU a předvstupní pomoc
Strategie regionálního rozvoje ČR Národní rozvojový plán ČR
Programy rozvoje krajů (NUTS III) Regionální operační programy (NUTS II)
Státní programy regionálního rozvoje Společné programové dokumenty (PHARE CBC)
Programy rozvoje okresů Programy rozvoje mikroregionů (SAPARD)
Strategie rozvoje měst a obcí  
 Tab. 2: Přehled rozdílů
Oblast Regionální politika ČR Politika soudržnosti EU Poznámka
Koncepce RP Převažuje jednoletý cyklus (např. vymezení podporovaných regionů, stanovení objemu finančních prostředků) Střednědobý přístup (zpravidla 7 let)  
Programování ČR donedávna bez programových dokumentů, dnes "přeprogramování", většinou standardní programy, slabá invence, v poslední době pokrok Již 3. Generace programových dokumentů Přílišný důraz na analytickou část na úkor části návrhové, důraz na podchycení všech složek bez dostatečného rozlišení nejpodstatnějšího a z toho často vyplývající značný rozsah dokumentů.
Implementační struktura Převládá sektorový přístup, v případě regionálních programů záměr výrazné decentralizace na regiony NUTS II Různé systémy Není jistý souhlas EK s decentralizací regionálních programů na regiony
Komplexnost Úzké pojetí RP a malá provázanost s ostatními politikami Integrovaný víceoborový přístup V poslední době pokrok, dochází k "regionalizaci" sektorových politik
Nástroje RP Omezený počet nástrojů Široké spektrum podpůrných nástrojů Zákon o podpoře RR umožní v budoucnu sblížit
Velikost projektů Spíše malé projekty Převážně velké projekty  
Výběr projektů Problémy s transparentností Zřetelné oddělení řídících, rozhodovacích, monitorovacích a kontrolních funkcí  
Hodnocení účinnosti a efektivnosti podpory Slabá tradice, prováděno sporadicky a ad hoc Systematická pozornost a stálý tlak na další zkvalitnění systému monitorování a hodnocení Mohl by napomoci počítačový "Monitorovací systém pro SF", a stát se základem i pro hodnocení dalších politik i mimo sféru politiky soudržnosti
Partnerství Slabá tradice, zejm. při přípravě projektů na nadobecní úrovni Různá praxe  
Zapojení soukromého sektoru Malá participace soukromého sektoru na přípravě, malé povědomí o budoucích možnostech a podmínkách podpory Silná role, často výrazná iniciativa  
Veřejná správa Nestabilita (zřízení krajů, rušení okresů, zřízení "malých okresů", velký počet malých obcí), mimořádná nestabilita systému financování měst a obcí Různé systémy Závažný nedostatek zejm. vzhledem k očekávané významné roli regionů, měst a obcí v realizaci projektů v rámci politiky soudržnosti
Objem prostředků Malý, ale postupně se zvyšuje Několika-řádově vyšší    

RNDr. Jiří Blažek, PhD., katedra sociální geografie a regionálního rozvoje přírodovědecké fakulty UK, Praha

TOPlist
TOPlist