Vyšší pravomoc regionům

Každá společnost produkuje statky jak soukromé, tak veřejné. To, zda určitý výrobek či služba je statkem soukromým nebo veřejných, neurčuje jeho podstata či charakter, nýbrž způsob financování jeho výroby a cesty jeho distribuce. To znamená, že jde především o míru, ve které cena, za níž je služba či výrobek prodávána, či poskytována, kryje náklady a zisk.

Statky soukromé a statky veřejné

Existence veřejného sektoru, který zajišťuje produkci veřejných statků, vyplývá jednak z více či méně silněji pociťované nutnosti vlád prosazovat politické a sociální ideje, jednak z více či méně pociťované potřeby vlády jednak napravovat tržní selhání a jednak doplňovat mechanismus fungování volného trhu. Prosazování obou cílů může, ale také nemusí vždy, vést ke zlepšení funkcí ekonomického systému.

Veřejný sektor je neodmyslitelně spojen s daňovou politikou a s politikou veřejných výdajů. Jejich prostřednictvím se, kromě dalších faktorů, prosazují tři základní funkce veřejného sektoru. Za prvé je to funkce alokační. Jde o proces, ve kterém se zajišťují veřejné statky, resp. celkové zdroje, které má společnost k dispozici, se rozdělují mezi statky soukromé a veřejné a volí se skladba veřejných statků. Druhou funkcí je funkce distribuční. Ta spočívá v prosazení změn do rozdělování příjmů jednotlivců, nebo skupin jednotlivců, podle toho, co společnost považuje za spravedlivé. Tyto změny se provádějí prostřednictvím fiskálních nástrojů. Nejdůležitějšími fiskálními nástroji jsou daně (a jejich progresivita či neutralita), transfery (dotace, sociální dávky apod.) a regulované ceny některých statků. A konečně je zde třetí funkce - funkce stabilizační. Sem patří úkoly, které si vláda vytyčuje v oblasti zaměstnanosti, ekonomického růstu, stability cenové hladiny apod. K nástrojům na výkon této funkce patří opatření v oblasti měnové (např. devizový kurz, povinné minimální rezervy komerčních bank u centrální banky, diskontní sazba, operace na volném trhu) a fiskální (daňová politika a politika rozpočtových výdajů).

Základní rozdíl mezi statky soukromými a veřejnými spočívá v tom, že užitek z veřejného statku se neomezuje na jednotlivého spotřebitele, který si jej koupí, jako je tomu v případě soukromých statků, ale tento užitek je dostupný všem nebo velkým skupinám lidí. Užívání veřejných statků je tudíž nerivalitní, což znamení, že jeho užívání jednotlivcem nevylučuje ostatní, aby činili totéž. To, že užitek z veřejných statků plyne všem, vylučuje možnost stanovení ceny za jeho užívání a vyžaduje veřejné zajištění financované veřejnými penězi, resp. daněmi. Rozhodování o rozsahu a struktuře veřejných statků je proto především procesem politickým a nikoli ekonomickým, i když i ekonomické úvahy zde mají své nezastupitelné místo.

Statků, které by plně vyhovovaly těmto podmínkám, je však málo. Proto je to většinou především rozhodnutí společnosti o způsobu financování (nikoli však produkce) toho či onoho statku tím, co z něj vytváří statek veřejný.

Veřejné statky může produkovat přímo vláda prostřednictvím státních či obecních podniků, nebo je může nakupovat od soukromého sektoru. Prostředky na jejich výrobu či nákup však vždy pocházejí plně nebo z části z veřejných rozpočtů (státního rozpočtu, rozpočtu obce či ze státních fondů apod.).

I když jsou veřejné statky dostupné všem, některé z nich využívají pouze jedinci na určitém území. Např. z existence národní obrany, Nejvyššího soudu, právního řádu apod. mohou mít užitek všichni obyvatelé dané země, zatímco z existence pouličního osvětlení, místních hasičů obvykle jen obyvatelé určitého, geograficky vymezeného, prostoru dané země. Důležitým aspektem veřejných statků je tedy to, že pro některé z nich existuje prostorové omezení jejich užitků. Tady do problematiky veřejných statků vstupuje fiskální decentralizace, čili rozložení veřejných statků a jejich financování mezi jednotlivé úrovně vlády: stát, regiony, obce.

Teorie veřejných statků rozlišuje ty veřejné statky, které by se měly poskytovat v souladu s preferencemi obyvatel dané oblasti a na tomto základě by se měly hradit náklady na jejich produkci. Z toho potom vyplývá, že o veřejných statcích, z nichž mají užitek všichni obyvatelé země, by se mělo rozhodovat na celostátní úrovni (vláda, Parlament), financovat by se pak měly z rozpočtu centrální vlády (tedy z rozpočtu státního). O veřejných statcích místního dosahu by měla rozhodovat nižší úroveň vlády (region, obec) a hradit je ze svého rozpočtu. Rozdělení odpovědnosti za poskytování veřejných statků jednotlivých úrovní vlády by mělo být logicky přesně vymezeno zákonem.

Prostorová charakteristika veřejných statků tudíž obvykle vede k existenci více úrovní vlády. Každá úroveň vlády by přitom měla zajišťovat a financovat ty veřejné statky, jejichž užitek se projevují na jejím území. S tím také souvisí optimální velikost území, ve kterém nižší úrovně vlády fungují. Tato velikost je ovlivněna z jedné strany možností získávat informace o preferencích obyvatel (příležitost rozhodovat se s maximem znalostí), z druhé strany úsporami z rozsahu (poskytovat veřejné statky s maximální efektivností). Při stanovení velikosti jednotlivých úrovní vlády však v každé zemí hrají neméně důležitou politické a historické faktory, ekonomická úroveň země, typy statků, pro které se společnost rozhodne, že budou veřejné apod.

Z výše uvedených třech funkcí veřejného sektoru - funkce alokační, distribuční a stabilizační - je zřejmé, že nižších jednotek vlády (regionů, obcí) se týká pouze jedna z nich, a to funkce alokační. Existuje řada důvodů, proč by dvě zbývající měly být vždy doménou centrální vlády. Stát by měl prostřednictvím distribuční funkce (systému sociálních transferů, stanovením parametrů základních daní – jejich progresivita či proporcionalita apod.) zajišťovat stejné podmínky pro všechny obyvatele na území celého státu. To nelze zajistit v případě, že by o těchto záležitostech rozhodovala v rozhodující míře nižší úroveň vlády. Nižší úrovně vlády, vzhledem k prostorovému omezení jejich působení, nemohou také efektivně řešit základní otázky spadající do stabilizační funkce. Jednotný a na celém území státu platný postup proti nezaměstnanosti, inflaci a dalších aspektů je proto nezbytností.

Rozsah veřejného sektoru

Rozsah veřejného sektoru jakékoli země je její důležitou charakteristikou. Přesné změření vlivu vlády na ekonomiku je nemožné. Většinou se odhaduje podílem veřejných výdajů či příjmů na hrubém domácím produktu, popř. výši daňové kvóty, tj. podílem daní na HDP (viz tabulka 1). Tento ukazatel vyjadřuje míru přerozdělování, pro kterou se společnost na daném stupni ekonomického rozvoje a podle zvolených preferencí rozhodla. Míra přerozdělování je naplněním jedné z funkcí veřejného sektoru. Ovšem i struktura veřejných příjmů a výdajů je důležitá.

Tabulka 1: Vývoj podílu veřejných výdajů na hrubém domácím produktu a daňová kvóta (v %)

Pramen: Informace Ministerstva financí
Poznámky:
* odhad
1) veřejné výdaje zahrnují výdaje státního rozpočtu (včetně státních finančních aktiv , místních rozpočtů, zdravotních pojišťoven a mimorozpočtových fondů;
2) do daňové kvóty patří jak daňové výnosy, tak i příspěvky na sociální a zdravotní pojištění

Z tabulky 1 vyplývá, že daňová kvóta v České republice se od roku 1993 plynule snižovala, podíl veřejných výdajů na HDP se mírně zvýšil v letech, kdy se deficit veřejných rozpočtů prohloubil, nebo se tato tendence očekává.

Obecně platí, že v zemích s nízkým HDP na obyvatele bývá rozsah veřejného sektoru malý. S růstem HDP na obyvatele se zvyšuje, ovšem nestejným tempem.

Většina postsocialistických zemí však, v rozporu s dosaženou ekonomickou úrovní, má relativně vysoký podíl veřejného sektoru na HDP. Česká republika po daňové reformě z roku 1993 vykazovala podíl veřejného sektoru na HDP srovnatelný se zeměmi s mnohem vyšším HDP na obyvatele. A naopak, v porovnání se zeměmi, které jsou nám bližší, pokud jde o HDP na obyvatele, byl a je podíl veřejného sektoru vyšší. Tlak na jeho snížení v ČR je proto jedním z důležitých cílů. Tento tlak je o to nutnější, protože v Československu do roku 1990 zahrnoval veřejný sektor prakticky celou ekonomiku. Zejména privatizací státního majetku došlo k jeho výrazné redukci. V současné době je nutné se vypořádat s narůstajícím podílem sociálních výdajů na celkových rozpočtových výdajích, což je obdobný problém mnoha vyspělých zemí.

Obecně platí, že čím vyšší je podíl veřejného sektoru na HDP, tím vyšší je i podíl sociálních výdajů na celkových veřejných výdajích. I když je růst sociálních výdajů na jedné straně žádoucí - posiluje sociální spravedlnost v zemí a mírní sociální napětí - má, na druhou stranu, nezanedbatelné dopady na možnosti ekonomického růstu. Stát, případně jednotlivé úrovně vlády, žádné prostředky na financování veřejných výdajů nevytvářejí. Získávají je vždy odnímáním peněz, většinou formou výběru daní, od soukromého sektoru. Financování veřejného sektoru jde tudíž (s výjimkou inflačního tisknutí peněz) na vrub možností rozvoje sektoru soukromého. Jinak řečeno, čím více peněz je potřeba pro veřejný sektor, tím méně jich zůstává pro sektor soukromý. Pomineme-li diskutabilní vliv veřejných investičních výdajů na ekonomický růst, pak veřejný sektor je prvkem, který ekonomický růst spíše omezuje než podporuje.

Veřejný sektor může přispět k rovnoměrnějšímu rozdělování vytvořeného bohatství, soukromý sektor pak k růstu tohoto bohatství. Omezování sociálních výdajů, jakkoli je bolestivé a politicky obtížně průchodné, je založeno na myšlence, že růstem bohatství celé země může podíl kohokoli také růst.

Segmenty veřejných rozpočtů

Zajišťování veřejných statků v každé zemí se děje prostřednictvím několika segmentů (úrovní vlády). Jejich existence vyplývá z logiky veřejných statků (viz výše). Rozdělení odpovědnosti za zajištění veřejných statků jednotlivými úrovněmi vlády se zabývá fiskální decentralismus.

V České republice jsou základními segmenty veřejných rozpočtů: státní rozpočet, rozpočty obcí a okresních úřadů. Dále se sem zařazuje i Fond národního majetku, Pozemkový fond, další státní fondy a zdravotní pojišťovny. Objem jednotlivých segmentů veřejných rozpočtu je uveden v tabulce 2. Strukturu veřejných rozpočtů vyjádřenou podílem příjmů jednotlivých segmentů veřejných rozpočtů na HDP pak ukazuje tabulka 3.

Tabulka 2: Konsolidované příjmy jednotlivých segmentů (v mld. Kč)

Pramen: Informace Ministerstva financí
Poznámky:
* odhad
1) státní rozpočet včetně státních aktiv a pasiv

Nejvyšší objem dosahuje,m jak se dalo očekávat, rozpočet státní. Na druhém místě se umístily rozpočty místní, a to zejména rozpočty obcí. Mimorozpočtové fondy jsou zanedbatelné.

Tabulka 3: Struktura veřejného sektoru (podíl jejich příjmů na hrubém domácím produktu v %)

Pramen: viz tabulka 2
Poznámky: * předběžné údaje, další viz tabulka 2

Jednoznačnou tendenci k poklesu se vyznačují mimorozpočtové fondy. Opačnou tendenci vykazují zdravotní pojišťovny. Podíl státního rozpočtu s výjimkou jednoho roku také vykazuje pokles. Očekávaný podíl příjmů místních rozpočtů na HDP by se měl ve srovnání s rokem 1994 zvýšit, zatímco v případě státního rozpočtu naopak snížit.

Ponecháme stranou státní fondy, protože ty plní specifické funkce. S výjimkou zdravotních pojišťoven to jsou většinou transformační, tj. přechodné instituce, pokud ovšem nezvítězí myšlenka fondového hospodaření (např. Fond na údržbu dálnic, fond důchodového pojištění, Fond bydlení apod.). Zůstane nám soustava veřejných rozpočtů v užších slova smyslu, kterou tvoří rozpočet státní a rozpočty okresních úřadů a obcí.

Fiskální uspořádání, tedy rozložení veřejných statků mezi jednotlivé stupně vlády a rozdělení veřejných příjmů mezi ně, je v každé zemí především výsledkem působení faktorů politických, ekonomických a historických. Počet úrovní vlády se v jednotlivých zemích liší. Základní odlišnost vyplývá z toho, zda se jedná o stát federální (Německo, Rakousko, Švýcarsko a pod.) nebo stát unitární (Česká republika, Francie, Dánsko apod.). I v těchto dvou velkých skupinách států však mohou existovat výrazné rozdíly, pokud jde o fiskální decentralizaci. Existují volnější či pevnější federace, v rámci unitárních států najdeme dvě nebo tři úrovně vlády a i jejich podíl na veřejných rozpočtech je různý.

Jak již bylo řečeno, základem fiskální decentralizace je to, že v každé zemi existují veřejné statky, z nichž má užitek každý. Tyto statky by pak měla zajišťovat centrální úroveň vlády. Kromě toho existují veřejné statky s místních dosahem, ty by měla sub-centrální úroveň vlády (region, obec). Jasná dělící čára pro přidělení všech veřejných statků jednotlivým úrovním vlády, kromě několika veřejných statků, která by byla identifikovatelná ve všech zemích, neexistuje.

Z toho potom vyplývá, že diskuse o kompetencích (veřejných statcích) regionů v ČR je značně otevřená. Rámec pro diskusi však vymezuje především skutečnost, že financování zdravotnictví je v ČR vyjmuto z veřejných rozpočtů v užším slova smyslu a systém sociálního zabezpečení spočívá téměř výhradně na bedrech centrální vlády.

Jednotlivé stupně vlády charakterizuje především rozsah veřejných statků, za jejichž poskytování nesou odpovědnost, způsob získávání zdrojů na jejich financování a rozsah zásahů vyššího stupně do činností a rozhodování stupňů nižších.

Jedním z důsledků fiskálního federalismu je rozdílná úroveň místních veřejných statků v jednotlivých místních společenstvích (region, obec apod.). Důležitá je výše těchto rozdílů a to, na základě čeho tyto rozdíly vznikají (tj. rozdělením státních daní, či politikou místních daní, popř. ekonomickou úspěšností soukromníků, mírou nezaměstnanosti, strukturou hospodářských aktivit, např. převaha útlumových odvětví v dané oblasti, apod.). Teprve rozbor těchto skutečností by měl být základem pro diskusi, zda by stát měl nebo neměl působit ve smyslu zmírnění rozdílů, čili jakou regionální politiku by měl uplatňovat.

Obecně však platí, že pokud územní samosprávy (obec, region) nezajišťují hlavní sociální transfery (důchody, dávky v nezaměstnanosti a objemově významné sociální dávky), zdravotnictví a školství (buď vůbec ne nebo jen z menší části), tendence k vyrovnávání rozdílu mezi nimi ze strany státu nemusí být silná. Jsou to právě tyto tři oblasti, kde se obvykle prosazuje zájem na vytváření stejných podmínek pro všechny na celém území státu.

Ukazatel, který je nejčastěji používá k měření rozdílů mezi jednotlivými oblastmi (na úrovni NUTS 2) , tj. hrubý domácí produkt na obyvatele, nevykazoval ještě v roce 1966 (novější nejsou k dispozici) s výjimkou Prahy velké rozdíly. Stejný obrázek dostaneme i u ukazatele nezaměstnanosti, poškození životního prostředí apod. Z toho pak vyplývá, že nejsou ani tak potřeba zásahy státu na vyrovnávání rozdílů mezi oblastmi, jako dostatečná pravomoc budoucích samosprávných regionů k ovlivňování rozdílů uvnitř krajů, které jsou značné, podpořená odpovídajícími finančními prostředky na realizaci těchto opatření.

Ing. Věra Kameníčková, CSc.