Balík zákonů je na stole
Plán legislativních prací k reformě veřejné správy předpokládá, že rozhodující část prováděcích zákonů bude předložena vládě do konce září tohoto roku. Zainteresované instituce, mezi nimi i řada měst obcí, proto v srpnu obdržely k vyjádření celkem obsáhlý balík návrhů zákonů. Připomínkovým řízením legislativní proces teprve začíná a návrhy jistě doznají značných změn. V duchu teze, že reforma veřejné správy je věc veřejná, chceme však již v této fázi informovat o přípravě uvedených norem. Návrh zákona o rozpočtovém určení výnosů daní a o přirážkách k daním přetiskujeme v plném znění.
Citovaný "balík" obsahuje především návrhy předkládané Ministerstvem vnitra - zákon o obcích (obecní zřízení), zákon o okresních úřadech, zákon o krajích (krajské zřízení) a zákon o hlavním městě Praze. Již dříve prošel připomínkami zákon o volbách do krajských zastupitelstev. Dále jsou v připomínkách návrhy zákonů zpracované Ministerstvem financí - zákon o pravidlech hospodaření územních samosprávných celků (rozpočtová pravidla územních rozpočtů), zákon o hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a již citovaný zákon o rozpočtovém určení výnosů daní a o přirážkách k daním. S předstihem byl již projednáván zákon o obecních daních a návrh zákona o dani z nemovitostí. V souladu s reformními kroky je připomínkován i návrh zákona o rozpočtových pravidlech republiky, který již nebude řešit pravidla územních rozpočtů (bude však obsahovat rozpočty okresních úřadů jako samostatnou kapitolu Ministerstva vnitra).
První dojmy
Není v možnostech tohoto článku podrobněji se zabývat obsahem všech předložených zákonů, jejich vzájemnou provázaností a přínosem jednotlivých navrhovaných změn. První dojem při čtení naznačuje, že mezi jednotlivými normami existuje určitá nejednotnost termínů a pojmů, což nepřispívá srozumitelnosti a jednoznačnosti celé úpravy. Při tak rozsáhlé právní úpravě jde však o nesrovnatelnosti pochopitelné a právě připomínkové řízení by mělo tyto legislativní vady lehce odstranit.
Pochybnost o provázanosti jednotlivých norem vzbuzuje skutečnost, že ve všech zákonech nejsou zakotveny některé evidentně správné principy. Například zásada, že orgány státu jsou povinny předem projednávat všechny záležitosti dotýkající se samostatné působnosti s orgány samosprávy, se objevuje pouze v zákoně o hlavním městě Praze. Na druhé straně je ústavní princip, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem, dotažen až do takových ustanovení, která by praktickou činnost obce doslova ochromila. I tyto nesrovnalosti však lze v legislativním procesu napravit.
Je to reforma?
V uplynulém roce probíhala mnohdy vášnivá diskuze o pojetí reformy veřejné správy. Zejména se zdůrazňovala skutečnost, že reforma není pouhé zřízení nových krajů, ale opravdu komplexní změna systému veřejné správy.
Základem těchto systémových změn by měl být radikální posun rozhodovacích a operativních činností z ministerstev na kraje a z okresů na města a obce. Právě zde se mohou s potřebnou znalostí daleko efektivněji řešit lokální problémy. K takovému posunu však je nutné orgány samosprávy posílit - nejenom po právní stránce, ale zejména ekonomicky (finančně).
Po přečtení všech návrhů zákonů, předložených do připomínkového řízení, bohužel výše uvedené změny nenalézáme. Avízovaný posun pravomocí z vyších stupňů veřejné správy na nižší je nepatrný. Proklamované přesuny činností státní správy na samosprávu nejsou žádné. To jsou ovšem poznatky, které připomínkové řízení odstranit nemůže. Může je konstatovat, ale změnit v uvedeném smyslu zákony by znamenalo zásadní dopracování celé právní úpravy. Tady se již nejedná o pouhé legislativní doladění, ale o zásadní věcnou změnu. Ta je podmíněna především souhlasným stanoviskem všech ministerstev, které by měly své pravomoci a prostředky posunout na nižší stupně. K tomu nedošlo a očekávaná decentralizace se tudíž nekoná. Plně zde platí příměr: "Chci-li vypouštět rybník, nesmím se o tom radit s kapry, kteří v něm mají poklidný život".
Snadná kritika
Čtenář se až doposud může domnívat, že předložená právní úprava postrádá zásadní přístup a je snůškou větších či menších legislativních nepřesností. To by bylo příliš laciné zjednodušení. Faktem je, že oba rezorty v relativně krátkém čase předložily komplex materiálů, který je dobrým základem pro pokračování prací. Máme-li zůstat u příměrů, můžeme klidně říci: "Kdo chceš kritizovat, vezmi tužku do ruky a napiš sám několik paragrafů".
Zpracovatelé v těchto dnech dostanou tisíce připomínek. Řada z nich si bude protiřečit, mnohé budou přijatelné, jiné zase nepřijatelné.
Zákon o obcích se například podstatně rozšiřuje o pasáže upravující postavení statutárních měst (nově Jihlava), spolupráci mezi obcemi, odměňování členů zastupitelstva aj. Pozitivní je uzákonění možnosti zřizovat tzv. osadní výbory v místních částech obcí, které dostávají určitá oprávnění. Kontraverzní zřejmě budou ustanovení vymezující pravomoc zastupitelstva a rady. Zdá se, že příliš úskostlivé uplatňování ústavní zásady o tom, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem je v řadě případů dovedeno do absurdností.
Zákon o okresních úřadech je poněkud v rozporu se záměry reformy, která předpokládá jejich zrušení. Kdo zná koncepci reformy veřejné správy, očekával by spíše zákon o posílení pavomocí úřadů v okresních a dalších pověřených městech. Pozitivem je zrušení okresních shromáždění.
Zákon o krajích upravuje jejich postavení a působnost. Snad nejvýznamnější, z hlediska nového postavení samosprávy, je pravomoc kraje předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně. Představitelé samosprávy budou pravděpodobně napadat navrhované zřízení funkce vládního zmocněnce, který má vykonávat dozor nad dodržováním zákonnosti v činnosti orgánů kraje. Stejná funkce se zavádí i návrhem zákona o hlavním městě Praze, který je komplexní normou pro oblast územní samosprávy v hlavním městě.
Hospodaření a finance
Rozpočtová pravidla územních rozpočtů budou v budoucnosti upravovat pravidla hospodaření obcí a krajů - územních samospráv. Půjde o samostatný zákon vedle rozpočtových pravidel republiky, kam bude začleněno financování okresních úřadů. Okresní úřady však přesto budou plnit roli zprostředkovatelů vztahů mezi krajským a obecním rozpočtem.
Zákon o hospodaření s majetkem územních samosprávných celků se snaží formulovat povinnosti územních samospráv při nakládání s majetkem. Slabinou zákona je skutečnost, že váže nakládání s majetkem na souhlas státu pro případy, že jej obec či kraj nabude po účinnosti tohoto zákona s účastí finančních prostředků státu. Platí to i pro bezúplatné převody nemovitostí. Domnívám se, že taková omezení budou pro územní samosprávu nepřijatelná.
Zákon o rozpočtovém určení výnosů daní a přiráškách k daním přinášíme v plném znění včetně důvodové zprávy a doplňujících tabulek. Z hlediska financování samosprávy se jedná o zásadní změnu, kterou doporučujeme všem čtenářům k důkladnému studiu.